Polska, Francja i Wielka Brytania to jedne z największych gospodarek w Unii Europejskiej. Każdy z tych krajów prowadzi odmienną politykę kolejową, mniej lub bardziej protekcyjną. Wydaje się, że bardzo ważnym aspektem tej polityki, stanowiącym poważną barierę wejścia na rynek kolejowy, są opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Choć wielokrotnie już podnoszono ten temat, warto jeszcze raz zastanowić się nad ich istotą i wpływem na intensyfikację konkurencji oraz udział kolei w „modal splicie”, szczególnie w wymienionych państwach.
Istota i cel opłat dostępowych
Opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej (‘opłaty’) mają służyć następującym celom: optymalizacji użytkowania infrastruktury w ramach określonych przez państwa członkowskie, efektywniejszemu dostarczaniu infrastruktury, zwiększaniu jej jakości, promowaniu konkurencji na rynkach powiązanym czyli wśród przewoźników kolejowych oraz odciążeniu sektora kolejowego. W niektórych krajach jako dodatkowy cel wyznacza się także tzw. „minimalny próg odzysku”, który wskazuje procentowo jaką część kosztów zarządcy powinny pokrywać opłaty.
Oczywiście, żaden system nie jest w stanie zadowolić wszystkich powyższych celów jednocześnie. Niższe stawki mogą służyć promocji konkurencji podczas gdy wyższe mogłyby pozwalać prężniej modernizować infrastrukturę. Bardzo dużo zależy od polityki państwa i wysokości subwencji państwowych na utrzymanie i podnoszenie standardu sieci kolejowej. Teoretycznie, jeśli zarządca ma do dyspozycji znaczne środki publiczne, może sobie pozwolić na ustalenie niższych stawek jedynie uzupełniających koszty, a nie posiadając takich środków będzie działał tak, aby wyższe stawki pozwalały zapewniać odpowiednią efektywność użytkowania sieci kolejowej i jednocześnie promowały konkurencję bowiem czym więcej podmiotów na rynku, tym więcej klientów zarządcy. W praktyce jednak sposób kalkulacji stawek określany jest przez akty normatywne, a stawki są zatwierdzane przez organy regulacyjne, a więc swobodę zarządcy zdecydowanie się ogranicza.
Zasady kalkulacji stawek w prawie unijnym
Istnieją różne systemy kalkulacji stawek w poszczególnych krajach UE. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę na zasady kalkulacji wskazane przez dyrektywę unijną 2001/14, która w art. 7 ust.3 wskazuje, że stawki muszą odzwierciedlać koszt, „który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonania przewozów pociągów”(zasada kosztów bezpośrednich). Następnie dyrektywa wymienia listę dodatkowych elementów, które mogą zostać wzięte pod uwagę przy powyższej kalkulacji, np. koszty środowiskowe i kongestii. Prof. Chris Nash z Uniwesytetu w Leeds zwraca uwagę, iż należy interpretować wskazany koszt bezpośredni jako krótkoterminowy krańcowy koszt społeczny (short-run marginal social cost) czyli w zasadzie koszt zmienny (ponieważ tylko koszt zmienny może być krańcowym) poniesiony przez zarządcę w związku z przejazdem danego składu w danym miejscu oraz/lub w czasie zmodyfikowany o pewne walory natury społecznej tj. np. nadmierny hałas itd. I tu zasadniczo pojawia się problem, ponieważ jak wskazuje dr Mirosław Antonowicz, np. koszty stałe PKP PLK reprezentują nie mniej niż 80% kosztów całkowitych, przy założeniu produkcji jednoasortymentowej. Zakładając, że nie można obciążyć przewoźników kosztami stałymi zarządcy, to należy polegać na drugim źródle dochodów czyli budżecie państwa lub budżecie samorządu. Gdy dotacje są niskie zarządca może albo podwyższać opłaty na tyle na ile pozwalają przepisy prawne, blokując rozwój konkurencji na rynku przewozów, a tym samym pozbawiając siebie samego źródeł dochodu, albo szukać ich w sektorze prywatnym np. poprzez zaciągnięcie kredytu.
Niemniej jednak dyrektywa 2001/14 wskazuje także na dopuszczalność zastosowania innej zasady, przybliżonej w art. 8. Jest to zasada kosztów całkowitych i polega na możliwości podwyższenia opłat na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad w celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę. Taki system opłat można zastosować jedynie w wypadku, gdy rynek może wytrzymać takie stawki oraz optymalna konkurencyjność jest zapewniona (kryterium bardzo trudne do oceny). Jakie rozwiązania przyjęła Wielka Brytania, Francja i Polska?
Wielka Brytania czyli wzór do naśladowania?
Brytyjska polityka kolejowa charakteryzuje się wieloma odmiennościami od szeroko rozumianej polityki kontynentalnej. Także sposób finansowania kosztów zarządcy różni się od większości państw europejskich. Wielka Brytania zastosowała zasadę kosztów całkowitych i dąży do całkowitego pokrycia wydatków Network Rail (główny zarządca) dzięki opłatom za dostęp do infrastruktury kolejowej (tzw. top down approach). Regulator kolejowy (the Office of Rail Regulation – ORR) najpierw zatwierdza strukturę opłat, a następnie zarządca je stosuje i ściąga zobowiązania. ORR ma bardzo szerokie kompetencje mogące narzucić zarządcom pewne warunki. Stosuje się dwuczęściową taryfę złożoną z opłat zmiennych oraz stałych, odpowiadających kosztom zmiennym i stałym. Zmienne koszty (ok. 10%) odpowiadają szacunkowi kosztów krańcowych, które zawierają koszty operacyjne oraz utrzymywania i odnawiania sieci, podczas gdy koszty stałe obejmują w zasadzie różnicę między kosztami całkowitymi związanymi z obsługą sieci oraz kosztami zmiennymi. Opłatę stałą ponoszą zasadniczo jedynie operatorzy publicznych przewozów pasażerskich czyli franczyzobiorcy (kilkanaście podmiotów). Prof. Nash pisze, iż stała opłata nie powoduje negatywnych efektów w konkurencji na rynku brytyjskim ponieważ charakteryzuje się on zupełnie innymi zasadami – jest ona zawarta we franczyzie. System brytyjski przewiduje także kilka dodatkowych opłat, co czyni go bardziej skomplikowanym. Chodzi tu np. specjalna opłata związana z większym obciążeniem sieci przy przewozie węgla. Network Rail nie jest jednak w stanie w 100% pokryć swoich kosztów i rokrocznie uzupełnia niedobory potężnymi zobowiązaniami, głównie na rynku prywatnym, drogą obligacji (które zresztą mają bardzo wysoki rating). Obecny dług NR wynosi ponad 27 miliardów funtów, ale zobowiązania zarządcy są gwarantowane przez rząd brytyjski.
Teoretycznie stawki powinny być odstraszające, gdyż utrzymanie rozwiniętej infrastruktury jest bardzo kosztowne. Jak wskazuje Brian Clarke z ORR ciężko określić średnią stawkę sieciową, gdyż wszystko zależy od rodzaju pociągu. Niemniej dla pociągu 1000 tonowego stawka wynosi ok. 1,5 funta (ok. 8 zł), a dla 500tonowego pociągu intercity ok 2,5 funta(ok. 12,5zł). Stawki te odzwierciedlają koszty krańcowe i są jedynie tzw. opłatą zmienną (variable charge). Do tego operatorzy ponoszą pewne stałe opłaty (franczyzobiorcy) oraz opłaty za trakcję i inne opłaty wymienione wyżej. Ustalanie wysokości opiera się na analizie rynku i np. potoków ruchu, ważności linii itd.
Jednocześnie w modernizację infrastruktury inwestuje się kilkaset tysięcy euro na kilometr torów na rok. W związku z tym udział przewozów towarowych jak i pasażerskich w latach 2001 – 2010 w modal splicie znacznie urósł - rynek pasażerski ok. 30% i rynek towarowy ok. 6%(na podstawie danych EUROSTAT) przy czym w perspektywie od przeprowadzenia gruntownych reform w 1993 roku wzrost ten jest znacznie wyższy, a w przewozach towarowych spadek w latach 2008-2010 zanotowało większość, o ile nie wszyscy operatorzy w Europie. W 2010 r. udział kolei w stosunku do innych gałęzi w zakresie przewozów pasażerskich wyniósł 7,5%, a w przewozach towarowych 11,2%.
Warto zauważyć, że 8 zł dla składów towarowych to opłata bardzo niska w kontekście jakości infrastruktury oferowanej przez Network Rail (należy jednak wziąć pod uwagę, że do tej opłaty dochodzą inne wymienione powyżej, ponadto np. za użytkowanie danej infrastruktury przeznaczonej jedynie do przewozów towarowych). Wielka Brytania chwalona jest za swoją politykę. Regulator jest silny, polityka stawkowa oparta na analizie rynkowej, a zarządca całkowicie strukturalnie oddzielony od przewoźników. Należy się spodziewać, że znaczenie transportu kolejowego wciąż będzie rosło, tym bardziej wobec zapowiadanych ogromnych inwestycji infrastrukturalnych sięgających ponad 9 miliardów funtów. Na przykładzie Wielkiej Brytanii wydaje się zatem, iż niewygórowane stawki, szczególnie w połączeniu z aktywną rolą państwa w inwestycjach infrastrukturalnych mogą powodować wzrost znaczenia kolei lub stabilizację udziału tej gałęzi transportu w modal splicie. Nie należy jednak stawiać znaku równości między stawkami i inwestycjami, a silną konkurencją i wzrostem pozycji międzygałęziowej. Wydaje się, że brytyjski rynek jest jak stephensowska lokomotywa „The Rocket” – mknie do przodu wyprzedzając epokę.
To tylko fragment artykułu. Cały artykuł w najnowszym wydaniu miesięcznika "Rynek Kolejowy" nr 03/2013. Zapraszamy do prenumeraty lub salonów Empik.
Zapisz
się do newslettera:
