W pierwszym odruchu odpowiedź na tytułowe pytane jest bardzo prosta. Dyrektywy europejskie, zdrowy rozsądek ekonomiczny, oczekiwania przewoźników, polityka preferowania kolei jako ekologicznego środka transportu – można pewnie wskazać jeszcze kilka innych przyczyn – mówią jedno.
Jak to sformułowano w preambule do dyrektywy UE w sprawie jednolitego obszaru kolejowego: pobieranie opłat za infrastrukturę powinno być ustalone na poziomie kosztu, który jest ponoszony bezpośrednio jako rezultat wykonywania przewozu pociągiem. Tak więc stawki powinny być tak skonstruowane, aby opłata pozwalała pokrywać koszty krańcowe, czyli takie, których zarządca infrastruktury – PKP PLK SKA – nie poniósłby, gdyby pociąg nie pojechał.
Jest oczywiste, że obecnie przewoźnicy poprzez stawki finansują wszelkie koszty PKP PLK, co prawda od niedawna pomniejszone o dotację z budżetu państwa, która jednak na pewno nie pokrywa wszelkich kosztów stałych – niezależnych od uruchomienia konkretnego pociągu. Z jednej strony aby uniknąć dotacji skrośnej, czyli finansowania jednych przewoźników i ich pociągów przez innych przewoźników, a także zaniżenia kosztów w porównaniu do innych rodzajów transportu, opłaty nie powinny być mniejsze od kosztów krańcowych. W przeciwnym razie można by mówić o nieuczciwej konkurencji. Natomiast aby promować kolej i dać jej szanse uczciwej konkurencji z transportem drogowym, opłaty powinny być możliwie niskie, a więc najlepiej po prostu pokrywać tylko koszty krańcowe i nic więcej.
Główne trudności
Powyższe postulaty są tyleż słuszne co niemożliwe do stuprocentowego spełnienia. Napotykamy bowiem trudności dwojakiej natury. Po pierwsze, dokładne ustalenie kosztów krańcowych sprawia trudności i ścisłe egzekwowanie tej zasady zmusza do uwzględniania wielkiej różnorodności pojazdów, torowisk, sieci trakcyjnych, o czym niżej. Prowadziłoby więc zapewne do podwyższenia kosztów transakcyjnych i zakresu sporów na linii przewoźnik – zarządca infrastruktury, które i bez tego generują sporo problemów i pomimo upływu ponad dekady od separacji infrastruktury i przewoźników trudno powiedzieć, że wszelkie kwestie zostały systemowo i trwale rozwiązane.
Po drugie, w przypadku zarządcy infrastruktury koszty stałe są składnikiem dominującym. Jeżeli nie pojedzie jeden pociąg to nie zmieni się zatrudnienie, liczba posterunków i stanowisk pracy związanych z ruchem, które przecież przypisane są do stacji i linii, a nie do pociągu. Obniżenie pracochłonności planowania rozkładów jazdy, rozliczeń, kontroli zmieni się w sposób znikomy, nieskutkujący korektą zatrudnienia. Oczywiście gdyby ruch istotnie zmalał lub zwiększył się, to wymagałoby to korekt w zatrudnieniu, ale w przypadku konkretnych linii i stacji dopiero okresowe zamykanie linii (np. w porze nocnej) lub całkowite zawieszenie ruchu może prowadzić do istotnej redukcji pracochłonności. Rzecz jasna, w wyniku poprawy organizacji pracy, racjonalizacji zatrudnienia oraz inwestycji technicznych, np. w systemy sterowania ruchem tudzież planowana ruchu – zamawiania i przydzielania tras, PLK może i powinna obniżyć koszty. Z drugiej strony oczekiwania co do poprawy standardu utrzymania infrastruktury mogą skutkować zwiększeniem kosztów. Jednak jak długo poruszamy się w granicach zwiększania lub zmniejszania ruchu o konkretny pociąg lub nawet o kilka procent pociągów, praktycznie wszelkie koszty osobowe, koszty utrzymania urządzeń prowadzenia ruchu, łączności, zużycia energii na własne potrzeby itd. oraz amortyzacja są stałe. Struktura kosztów w takim układzie dla PLK nie jest publikowana, ale w przypadku brytyjskiego NR koszty krańcowe określa się na około 10% ogółu kosztów, czyli koszty stałe wynoszą około 90%. Po przyjęciu takiego założenia powstaje luka finansowa pomiędzy wpływami od przewoźników, które wyniosłyby poniżej 500 mln zł, a kosztami, które musi pokryć właściciel, czyli Skarb Państwa. Byłoby to rozwiązanie korzystne dla organizatorów transportu publicznego pasażerskiego i jego rozwoju oraz dla rynku przewozów pasażerskich i towarowych. Są kraje, w których takie rozwiązanie ma miejsce1, jednak nie wydaje się realne w Polsce w dającej się przewidzieć przyszłości. Skala potrzebnej dotacji eksploatacyjnej do PLK wynosiłaby wtedy ponad 4 mld zł rocznie.
Jak widać, idealnego spełnienia słusznej zasady ograniczenia opłat do kosztów krańcowych nie osiągniemy i pozostaje nam przymierzyć się do pokonania obu zarysowanych trudności w taki sposób, aby zbliżyć się do ideału w świecie realnym. Trzeba oczywiście z góry zastrzec, że wszelkie dywagacje o stawkach opłat za dostęp do infrastruktury oparte na przesłankach innych niż (a) zmniejszenie kosztów PLK poprzez restrukturyzację oraz (b) zwiększenie dotacji, mają charakter mieszania herbaty, a nie jej słodzenia. Bez ruchu w tych dwu kwestiach luka finansowa, którą muszą pokryć przewoźnicy, a pośrednio ich klienci oraz organizatorzy transportu publicznego, pozostanie taka sama, a raczej będzie powoli wzrastać. Umiejętne mieszanie może jednak poprawić smak napoju, a optymalizacja stawek prowadzić do lepszego wykorzystania zasobów oraz zwiększenia rynku.
Koszty uruchomienia pociągu – koszty krańcowe
Przegląd różnych systemów stawek opłat prowadzi do wniosku, że stosunkowo najdalej w dokładności implementacji reguły kosztów krańcowych zaszły regulacje brytyjskie. Pozwoli to rozwinąć uzasadnienie wstępnej tezy o daleko idącej komplikacji systemu, gdyby chcieć podążać drogą dosłownej interpretacji tej reguły i ustalenia podstawowej stawki jako kosztu zużycia infrastruktury przez pociąg. Zużycie infrastruktury torowej zależy oczywiście od masy pojazdu – pociągu. Oparcie podstawy stawek na masie brutto jest więc oczywiste. Bez trudu można ją ustalić dla lokomotywy, chociaż zależnie od typu lokomotywy zakres zużycia toru jest rozmaity, toteż stawki opłat za km przebiegu lokomotywy są zróżnicowane nie tylko według masy. Dla wagonu opłata zależy oczywiście od załadowania, ale dla różnych typów wagonów realne oddziaływanie na szynę i jej zużycie może być odmienne. W rezultacie stawka za 1000 btkm w taryfie brytyjskiego zarządcy infrastruktury – Network Rail, jest przypisana każdemu typowi wagonu oddzielnie, w niektórych przypadkach zależy także od nastawy hamulca. Taryfa liczy kilkaset pozycji. W dokumencie programowym dotyczącym kształtowania warunków działania w kolejnym okresie pięcioletnim wskazuje się jednak, że istniejący system jest zbyt prosty, bo uwzględnia tylko siły wzdłużne i zużycie, jakie powoduje tarcie koło – wagon wzdłuż toru, a pomija działanie sił poprzecznych. Uwzględnienie tego czynnika wymagałoby oczywiście uwzględniania promienia łuku, a więc parametrów toru i stopnia, w jakim wychylenie toru przy danej prędkości kompensuje siłę odśrodkową. Takie badania techniczne pewnie są możliwe, ale poziom skomplikowania taryfy dostępu do infrastruktury niezwykle by wzrósł, gdyż musiałby objąć różnicę pomiędzy prędkością optymalną a faktyczną na łukach. Deklarowaną intencją jest motywowanie przewoźników do wymiany taboru na taki, który przy danej masie najmniej zużywa tory. Podobna filozofia dotyczy pojazdów trakcji elektrycznej, gdzie opłata obejmuje zużycie przewodów trakcyjnych.
Próba precyzyjnego wymierzenia zużycia infrastruktury (przy zadanej masie) przez pojazdy szynowe jest niewątpliwie interesującym problemem inżynierskim i nie należy lekceważyć jego strony ekonomicznej. Przykładem trudności, jakie towarzyszą próbie ustalenia kosztów krańcowych, jest też stawka NR wprowadzona dla pociągów z węglem z tytułu usypu węgla ze źle załadowanych wagonów. NR wylicza roczne koszty, jakie ponosi na wymianę lub naprawę rozjazdów niszczonych przez kawałki węgla wypadające z wagonów i następnie obciąża nimi przewozy tego surowca. Tamtejszy regulator zaleca, aby wprowadzić zróżnicowanie, tak aby premiować tych przewoźników, którzy zainwestują w urządzenia załadowcze i pilnują, aby węgiel był w 100% w pudle wagonu, a nie na sprzęgach, zderzakach itp., skąd spada na tory właśnie od wstrząsów na rozjazdach. Dochodzi wtedy kolejny czynnik – weryfikacja załadunku. I tak dalej. Niewątpliwie przewoźnik powinien ponosić konsekwencje używania wadliwego taboru, który powoduje zniszczenie infrastruktury. Jednak wprowadzenie tylu parametrów rodzi nadmierne komplikacje i tak czy owak trzeba się zatrzymać na jakimś ryczałcie odzwierciedlającym koszty krańcowe.
Stawka za bruttotonokilometr (btkm), bez stopniowania masy pociągu i tworzenia sztucznych progów generujących nadzwyczajny koszt przy włączaniu kolejnego wagonu, wydaje się być optimum jako stawka podstawowa. Określanie stawek tak jak obecnie w PLK poprzez grupy pociągów o masie „od – do” skutkuje wadliwym wykorzystaniem zasobów, gdyż przekraczanie określonego progu powoduje, że tona w kolejnym wagonie kosztuje niewspółmiernie dużo i opłaca się skrócić pociąg, byle nie przekroczyć takiego progu, pomimo że nie ma innych przeszkód do jego wydłużenia. Jest to dość jaskrawa dysfunkcja obecnego systemu. Tak więc pozostaje skupić się na szacowaniu stawki za btkm2, która odpowiadałaby w przybliżeniu kosztom krańcowym. Nawiązując do oszacowania kosztów krańcowych jako 10% ogółu oraz rocznej pracy przewozowej wszystkich przewoźników towarowych i pasażerskich na około 120 mld btkm, otrzymujemy wartość 3,7 zł/1000 btkm. W przypadku infrastruktury w Finlandii stawka za 1000 btkm wynosi po przeliczeniu około 4,9 zł/1000 btkm, a w Szwecji – po przeliczeniu według średniej masy pociągu 1,58 zł/1000 btkm3. Opracowanie UE4 szacuje te koszty zależnie od uwzględniania lub nie kosztów renowacji od 0,13 do 0,55 euro/1000 btkm, czyli 2,20 zł/1000 btkm. Dekada umiarkowanej, ale jednak istniejącej inflacji nakazuje pewne podwyższenie tych szacunków.
Jeżeli przyjmiemy, że przynajmniej część pociągów byłaby opłacana wedle reguły kosztów krańcowych, to celowym wydaje się sformułowanie pewnego ograniczenia „od dołu”. Lepiej, aby przeciętna stawka dla typowego pociągu nie była istotnie mniejsza od obecnie stosownych opłat rezerwacyjnych. W uproszczeniu jest to ta cześć opłaty, którą przewoźnik traci, gdy nie wykorzysta zamówionej trasy. Gdy opłaty są zbyt niskie pojawia się zjawisko „nadrezerwacji”, gdyż ryzyko, jakie niesie nadmierne rezerwowanie infrastruktury, jest za małe, co może prowadzić do blokowania przepustowości i w skrajnym przypadku nawet do nieuczciwej konkurencji pomiędzy przewoźnikami. Obecny poziom wydaje się w świetle danych UTK optymalny. Wynosi on 10 lub 25% obecnej stawki, przyjmując jako podstawę masę średnią pociągu towarowego 1300 t brutto, a stawkę 18 zł/pockm, otrzymujemy dla 25% około 3,5 zł/1000 btkm. Wychodząc z powyższych przesłanek ZGT TOR sugeruje przyjęcie „zryczałtowanego” kosztu krańcowego w warunkach PLK w wysokości 3 zł/1000 btkm.
Jak liczba ta weryfikuje się od strony kosztów odtworzenia toru? Dostępne cenniki szacują koszt ułożenia 1 km toru kolejowego na kwotę około 1 mln zł. Szyny na prostym odcinku mają żywotność 500 Tg5 masy pociągów, co oznacza że w okresie żywotności szyn na prostym odcinku 1 km toru „zarobi” przy takiej stawce 1,5 mln zł, a więc 1,5 raza więcej. Oczywiście zużycie na łukach jest wyższe, a rozjazdy kosztują więcej, ale też nie chodzi o układnie nowego toru. W każdym razie rząd wielkości jest poprawny. Taka propozycja odznacza oczywiście przy istniejących kosztach i istniejącym dofinansowaniu z budżetu istotną lukę finansową w PLK. Powstaje więc problem dystrybucji kosztów stałych PLK. Zarówno w Polsce, jak i w krajach UE istniej bardzo wiele parametrów, według których nalicza się stawki – zależą one od jakości linii, rodzaju pociągu, rodzaju ładunku. Trudno wskazać jakikolwiek logiczny parametr, który nie byłby używany. Czasem nie jest jasne, czemu uzależnienie opłaty od jakiegoś parametru miałoby właściwie służyć, rzadko odzwierciadlają one koszt uruchomienia pociągu. Problemowi dystrybucji kosztów stałych i parametrów, które występują w systemach opłat, poświęcony będzie odrębny artykuł.
1 Np. Finlandia. Wielka Brytania jak dotąd czyni to pośrednio – poprzez przejęcie całości kosztów stałych przez transport publiczny w ramach franszyz. Innymi słowy przez usługi publiczne finansowane częściowo przez państwo.
2 Będzie ona wyrażana w zł/1000 btkm, co jednak nie jest sugestią do tworzenia progów co 1000 ton lub podobnych. Po prostu unikamy w ten sposób ułamków groszy.
3 Dane z Raportu UTK, przeliczenia własne.
4 EU Task Force on Rail Infrastructure Charging. Summary Findings on Best Practice in Marginal Cost Pricing. 2002-2004.
5 1 Tg = 1 mln Mg = 1 mln ton.
Artykuł pochodzi z najnowszego wydania miesięcznika "Rynek Kolejowy" nr 03/2013. Zapraszamy do prenumeraty lub salonów Empik.
Zapisz
się do newslettera:
