Białystok – Ełk: Droga przez mękę do umowy. Jak usprawnić przetargi na przyszłość?

Podpisanie umowy na modernizację odcinka Białystok – Ełk, o którym informowaliśmy wczoraj, było zwieńczeniem długiego i bardzo skomplikowanego procesu przetargowego. Ogłoszony na samym początku stycznia 2025 r. przetarg był pierwszym, w którym PKP PLK zastosowały klauzulę wykluczającą oferentów spoza Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz państw nieobjętych porozumieniem o zamówieniach rządowych w ramach WTO. Zarządca infrastruktury postanowił wykorzystać w ten sposób ogłoszony niedługo wcześniej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. – Podchodzimy do tej ważnej inwestycji racjonalnie, takie ograniczenie zwiększa bezpieczeństwo jej realizacji – uzasadniał wtedy prezes PKP PLK Piotr Wyborski.

Pięciu chętnych nie przebierało w środkach

Początkowo – mimo dużej liczby pytań i zmian specyfikacji – wszystko wydawało się przebiegać zgodnie z planem. W sierpniu 2025 r. zamawiający otworzył oferty. Złożono ich pięć.

Najtańsza (Torpol – Mirbud) została wyceniona na kwotę 4,567 mld zł brutto, w tym 2,646 mld zł za zamówienie podstawowe. Konsorcjum Budimeksu, Budimeksu Kolejnictwo i PORR było gotowe zmodernizować trasę za 4,978 mld zł (zakres podstawowy – 2,901 mld zł). Track Tec Construction, Intop, Intop Warszawa, Unibep i Pomorskie Przedsiębiorstwo Mechaniczno-Torowe wycenili swoje usługi na 5,220 mld zł (podstawa – 3,059 mld zł), a konsorcjum Przedsiębiorstwa Usług Technicznych „Intercor” i Trakcji – na 5,546 mld zł (podstawa – 3,322 mld zł). Konsorcjum Strabagu i ZUE zaproponowało cenę 6,676 mld zł, w tym 3,895 mld zł za podstawę. Była to jedyna oferta przekraczająca kosztorys PKP PLK (3,777 mld zł brutto za zamówienie podstawowe).

Dopiero etap oceny ofert i wyboru najkorzystniejszej miał pokazać determinację uczestników postępowania w walce o zamówienie. Jako przyczynę wskazywano – między innymi – głód zamówień na rynku, wynikający ze zbyt małej liczby postępowań, a także z braku dzielenia wielkich kontraktów (takich jak ten omawiany) na mniejsze zadania. Już wiosną bieżącego roku członek zarządu PKP PLK Marcin Mochocki wskazywał, że przeciągające się wskutek ciągłych odwołań procedury przetargowe mogą doprowadzić do utraty ponad 800 mln euro dofinansowania, pozyskanego z unijnego instrumentu „Łącząc Europę” (CEF).

Dwie najtańsze oferty odrzucone

W listopadzie ubiegłego roku PLK wybrały najkorzystniejszą, a jednocześnie najtańszą, ofertę Torpolu i Mirbudu. Od tego rozstrzygnięcia odwołał się drugi w kolejności oferent – konsorcjum Budimex oraz PORR. Krajowa Izba Odwoławcza unieważniła wybór Torpolu i nakazała ponowną ocenę ofert.

W efekcie PKP PLK wybrały kolejną najkorzystniejszą ofertę – tę złożoną przez konsorcjum na czele z Budimexem. Torpol i Mirbud odwołały się od decyzji KIO do sądu, wnosząc także o zabezpieczenie roszczenia.

Od drugiego wyboru oferty odwołał się z kolei… trzeci oferent, konsorcjum firm z Track Tec Construction na czele. KIO ponownie nakazała wtedy unieważnienie wyboru najlepszej oferty i ponowną ocenę pozostałych – już tylko trzech – propozycji. Kolejną najkorzystniejszą ofertą została ta złożona właśnie przez Track Tec, Intop, Intop Warszawa, Unibep i PPM-T. Odwołania od korzystnej dla Track Tec decyzji zostały oddalone lub odrzucone.

Sąd przeciął węzeł gordyjski

Warto podkreślić, że pretekstu do składania odwołań dostarczały fakty, których wagę można uznać za niewielką. Na przykład oferta konsorcjum Torpol – Mirbud została unieważniona z powodu podniesienia zarzutu o zatajenie faktu nałożenia na spółkę w 2022 r. kary środowiskowej o wartości… 15 tysięcy złotych. Co więcej, Mirbud złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie nałożenia tej kary, której odrzucenie zostało w kwietniu br. uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny – co oznacza, że kara mogła zostać nałożona niesłusznie.

Decydujące rozstrzygnięcie zapadło dopiero 4 września. Tego dnia Sąd Okręgowy w Warszawie odrzucił skargi Budimexu oraz Mirbudu. Tym samym wykonawcą Rail Baltica od Ełku do Białegostoku zostało konsorcjum z Track Tec Construction na czele. Po zakończeniu przeprowadzonej przez Urząd Zamówień Publicznych kontroli uprzedniej PKP PLK mogły w końcu podpisać umowę z Track Tec i konsorcjantami – co uczyniły wczoraj (we wtorek, 15 września). Czas, choćby z uwagi na wspomniane już dofinansowanie z CEF, odgrywa w całej inwestycji ważną rolę.

Zmiany w PZP mają ukrócić „pieniactwo”

Cała sprawa stała się – między innymi oraz wśród innych podobnych przypadków – pretekstem do toczonych na kilku branżowych kongresach dyskusji o tym, czy w wielomiliardowych przetargach nie należałoby znacząco utrudnić składania odwołań. – Musimy iść jako cały rynek w kierunku zachowania procedury odwoławczej, ale dostosowania jej do skali postępowania: bezwzględnie i szybko podwyższyć stawkę za wniesienie skargi w największych przetargach – apelował podczas tegorocznego Kongresu Projektantów i Inżynierów członek zarządu PKP PLK Marcin Mochocki. – Zgadzam się, że takie przeciąganie powinno być nieopłacalne: gradacja opłat zniechęcałaby do pieniactwa – wtórował mu prezes Multiconsult Jarosław Wielopolski.

Taki właśnie kierunek przyjęto też w proponowanej nowelizacji Prawa Zamówień Publicznych. Jak pisaliśmy pod koniec czerwca, przygotowany przez Urząd Zamówień Publicznych projekt zakłada przyspieszenie postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą, w tym – między innymi – ograniczenie wnoszonych odwołań, waloryzację wpisów, ujednolicenie orzecznictwa, a także doprecyzowanie przepisów dotyczących rażąco niskiej ceny.

– Dzisiaj mierzymy się z ogromnym wyzwaniem w zakresie liczby składanych odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej. System przestał już być wydolny – mówiła wtedy prezes Urzędu Zamówień Publicznych Agnieszka Olszewska. Zaproponowano wprowadzenie progu o wartości 15 mln euro dostaw usług robót budowlanych (opłata za wpis o wysokości do 60 tys. zł) i próg największych inwestycji – 30 mln euro (wpis do 150 tys. zł). Podane wartości miałyby być waloryzowane. Orzecznictwo Izby mają zaś ujednolicić specjalne uchwały zgromadzenia ogólnego KIO i objaśnienia prezesa UZP.