Rail Baltica: NSA nie uchylił kary środowiskowej

Pod koniec kwietnia PKP PLK dokonała już po raz trzeci wyboru najkorzystniejszej oferty w rekordowym postępowaniu na odcinek Rail Baltica pomiędzy Białymstokiem a Ełkiem. Przetarg ogłoszono w styczniu 2025 roku. Ostateczne oferty na realizację tej ogromnej inwestycji poznaliśmy w sierpniu ubiegłego roku, kiedy to okazało się, że swoje oferty złożyło 5 podmiotów. 

Krajowa Izba Odwoławcza nakazała jednak odrzucenie pierwotnie wskazanej jako najkorzystniejszej oferty Mirbudu i Torpolu. W tym kontekście głośna zrobiła się kwestia nieujawnionej kary środowiskowej nałożonej na lidera konsorcjum oraz wyrok NSA w sprawie tej kary. W kolejnych miesiącach KIO nakazała odrzucenie oferty Budimexu i PORR, a w maju 2025 roku kolejne odwołanie trafiło do KIO, tym razem wobec oferty Track Tec Construction (lider), Intopu, Intopu Warszawa, Unibepu i Pomorskiego Przedsiębiorstwa Mechaniczno-Torowego.

Wokół przetargu, a zwłaszcza wspomnianej kary środowiskowej, narasta także spór interpretacyjny dotyczący skutków ostatniego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W części medialnych komentarzy pojawiły się sugestie, że NSA miał „podważyć zasadność” lub wręcz uchylić karę środowiskową, która była jednym z elementów analizowanych wcześniej w postępowaniu dotyczącym wykluczenia jednego z wykonawców z przetargu.

Eksperci wskazują, że NSA nie uchylił samej decyzji administracyjnej dotyczącej kary środowiskowej ani nie stwierdził jej nieważności. NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na decyzję ws. kary środowiskowej i skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA. Oznacza to dalsze procedowanie sprawy przed sądami administracyjnymi, a nie automatyczne zakwestionowanie wcześniejszych ustaleń dotyczącychpostępowania przetargowego Rail Baltica.

– Wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 roku nie uchylił ani nie unieważnił decyzji administracyjnej GIOŚ z 28 października 2022 r. NSA w swoim orzeczeniu uchylił tylko zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.  Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia NSA wskazał sądowi niższej instancji jaki zakres ustaleń powinien zostać dokonany przez WSA tak aby ponowne rozstrzygnięcie nie budziło wątpliwości stanowiących podstawę zaskarżenia – podkreśla Tomasz Pieczyk, radca prawny, doradca restrukturyzacyjny, kancelaria SKP Ślusarek Kubiak Pieczyk sp.k.

– Konsekwencją uchylenia zaskarżonego wyroku przez NSA jest powrót do sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez sąd I instancji. W związku z tym nieaktualne staje się tylko uchylone orzeczenie WSA, a decyzja wydana przez GIOŚ w II instancji, utrzymująca decyzję WIOŚ o nałożeniu kary administracyjnej 15 tysięcy złotych za naruszenie warunków środowiskowych, pozostaje w mocy – dodaje Tomasz Pieczyk.
 
Prawnik zaznacza, że wyrok NSA nie kończy zatem sprawy sądowo-administracyjnej, lecz otwiera drogę do jej ponownego rozpoznania w dwóch instancjach.

To rozróżnienie ma istotne znaczenie również z perspektywy wcześniejszego wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 19 stycznia 2026 r., który wielu uczestników rynku uznaje za jedno z ważniejszych rozstrzygnięć ostatnich lat w obszarze strategicznych inwestycji infrastrukturalnych.

KIO bardzo wyraźnie wskazała wówczas, że obowiązki wynikające z prawa ochrony środowiska należy interpretować szeroko – nie tylko formalnie, ale również w kontekście rzeczywistego wykonywania decyzji środowiskowych oraz wpływu inwestycji na otoczenie. Izba podkreśliła także znaczenie transparentności i rzetelności informacyjnej wykonawców uczestniczących w strategicznych projektach infrastrukturalnych.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że nawet działania wynikające z niedbalstwa lub lekkomyślności mogą mieć znaczenie przy ocenie wiarygodności wykonawcy w postępowaniu publicznym.

Rynek odbiera to orzeczenie jako sygnał, że w projektach infrastrukturalnych nowej generacji coraz większe znaczenie będą miały nie tylko cena czy potencjał techniczny, ale również kwestie compliance, zgodności regulacyjnej oraz odpowiedzialności środowiskowej.

– Jak wynika ze znanych mi okoliczności sprawy, skarżący  wyczerpał możliwości odwoławcze w ramach postępowania administracyjnego odwołując się do organu II instancji tj. GIOŚ na decyzję WIOŚ nakładającego karę pieniężną. W świetle komentowanego wyroku NSA z 21 kwietnia 2026 roku, mamy zatem do czynienia z pozostającą w obrocie z decyzją ostateczną GIOŚ. Na ostateczność decyzji GIOŚ nie wpływa sam fakt, że toczy się później kontrola sądowo-administracyjna, w szczególności zaskarżenie decyzji do WSA, złożenie skargi do NSA ani wyrok NSA przekazujący sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – podkreśla Tomasz Pieczyk.

– Decyzja GIOŚ, tak długo jak pozostaje decyzją ostateczną,  korzysta również z domniemania legalności. Oznacza to, że wywołuje skutki prawne i podlega wykonaniu aż do momentu ewentualnego prawomocnego uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności przez sąd – dodaje prawnik.

– Decyzja ostateczna ma moc obowiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego. Nawet ewentualne przyszłe uchylenie decyzji przez sąd administracyjny nie oznaczałoby automatycznego wymazania jej skutków wstecz. W praktyce sądy administracyjne przyjmują, że prawomocne uchylenie decyzji co do zasady wywiera skutek ex nunc, czyli na przyszłość – zaznacza Tomasz Pieczyk.

Stawką pozostaje jednak nie tylko sam wynik postępowania, ale także tempo realizacji inwestycji. Odcinek Białystok – Ełk to największy pojedynczy przetarg ogłoszony dotychczas przez PKP PLK w ramach Rail Baltica – jego wartość szacowana była na ok. 6 mld zł. Modernizacja obejmuje ok. 100 km linii kolejowej i stanowi jeden z kluczowych elementów połączenia Polski z krajami bałtyckimi w ramach transeuropejskiego korytarza TEN-T.

Projekt finansowany jest ze środków unijnego instrumentu CEF „Łącząc Europę”. Według danych Komisji Europejskiej Polska otrzymała dotychczas ok. 1,8 mld euro wsparcia UE na projekty Rail Baltica, a sama inwestycja pozostaje jednym z priorytetów europejskiej polityki transportowej i wojskowej mobilności.

Jednocześnie Komisja Europejska utrzymuje, że termin realizacji Rail Baltica do 2030 r. pozostaje „prawnie wiążący”. Coraz częściej pojawiają się jednak ostrzeżenia, że dalsze wielomiesięczne spory proceduralne i opóźnienia mogą zagrozić harmonogramowi inwestycji oraz utrudnić rozliczenie środków unijnych w obecnej perspektywie finansowej.

Znaczenie inwestycji wykracza dziś zresztą poza sam sektor kolejowy. Rail Baltica coraz częściej definiowana jest jako element infrastruktury krytycznej o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa logistycznego regionu, mobilności wojskowej NATO oraz odporności transportowej wschodniej flanki UE.

Kolejna rozprawa dotycząca sprawy wykluczenia z przetargu została wyznaczona przed Sądem Okręgowym w Warszawie na 19 czerwca. Niezależnie jednak od dalszego toku postępowań, w ocenie dużej części rynku PKP PLK powinna konsekwentnie prowadzić proces realizacji inwestycji i jak najszybciej przejść do fazy robót.