Jak to jest z drzewami przy torach? Ocena sytuacji z punktu widzenia prezesa UTK

Ustawa o transporcie kolejowym przewiduje, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

Na podstawie tej ustawy minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, określili w drodze rozporządzenia wymagania w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej.

Przepisy te określają obecnie, że drzewa i krzewy znajdujące się na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego.

Wbrew informacjom powtarzanym w przekazach medialnych, przepisy zabraniające sadzenia drzew i krzewów w pasie 15 m nie są wynikiem działań legislacyjnych ostatnich lat.

Rozwiązanie to nie powstało również w okresie Rzeczypospolitej Ludowej, gdzie zagadnienie zadrzewienia gruntów kolejowych uregulowano w rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1960 r. Nr 54, poz. 311). Regulacje w tym zakresie pochodzą bowiem już z czasów dwudziestolecia międzywojennego. To w ustawie z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych (Dz. U. z 1934 r. Nr 28, poz. 220), określono bezpośredni zakaz zadrzewiania obszaru w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego.

Można więc zadać sobie pytanie, dlaczego wzdłuż linii kolejowych znajduje się tak wiele drzew, skoro istniejące od 85 lat przepisy zabraniały zadrzewiania gruntów wzdłuż linii kolejowych? Czy do tej pory brzmienie tych przepisów nie rodziło wątpliwości i obaw odnośnie do drzewostanu w Polsce? Czy może zatem problem nie dotyczył istoty przepisów tylko ich stosowania?

Projekt zmian

Część z tych pytań zapewne niedługo straci na swojej aktualności. A to z uwagi na zaawansowane prace nad zmianą Rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1227 ze zm.). Trwający proces prawodawczy jest próbą znalezienia konsensusu pomiędzy ograniczeniem wycinki drzew zlokalizowanych w pobliżu terenów kolejowych a zachowaniem uregulowań, które zapewniają bezpieczeństwo transportu kolejowego. Zgodnie bowiem z projektowanymi przepisami w lasach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy będą mogły być usytuowane bezpośrednio za zewnętrzną krawędzią bruzdy tworzącej pas przeciwpożarowy .

Drzewa i krzewy rosnące poza lasami będą mogły znajdować się w sąsiedztwie linii kolejowej:

1) biegnącej po nasypie albo w przekopie albo otoczonej rowami bocznymi – w odległości nie mniejszej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu albo górnej krawędzi przekopu albo od zewnętrznej krawędzi rowów bocznych;
2) w pozostałych przypadkach – w odległości nie mniejszej niż 6 m od skrajnej szyny.

Warto także wspomnieć, że innym, pierwotnie rozważanym sposobem uregulowania w przepisach kwestii usytuowania drzew był tzw. model „V”. Model ten przewidywał, że na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogłyby być usytuowane w odległości większej o co najmniej 1 m od ich wysokości, licząc od skrajnej szyny, ale nie mniejszej niż 6 m. O ile regulacja oparta na modelu „V” mogła rodzić zdecydowanie więcej utrudnień dla zarządcy kolei (konieczność ewidencji i dokonywania ciągłych pomiarów, nie tylko odległości od toru, ale też wysokości drzew), o tyle w zamierzeniu miało być to rozwiązanie, które uniemożliwiłoby powalenie się drzew na tory kolejowe (te byłyby zawsze o co najmniej 1 m niższe niż odległość tych drzew od torów).

Czy wycinka to jedyne rozwiązanie?

Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy w pierwszej kolejności odwołać się do nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym z 7 lipca 2016 r., która weszła w życie 31 sierpnia 2016 r. Zmiana przepisów przesądziła, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się zastosowanie odstępstwa od odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów. Odstępstwo nie może jednak powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego ani zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu. Procedura wyrażania zgody na odstępstwo jest bardzo prosta. Przepisy określiły, że udziela go starosta w drodze postanowienia, po uzgodnieniu właściwego zarządcy, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu kolejowego.

Jak wskazuje obowiązujące orzecznictwo, przyczyny dla których zasadne jest pozostawienie drzew lub krzewów mogą być różne i wynikać zarówno z interesu strony, jak i interesu ogólnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 105/19). Należy wyraźnie zaakcentować fakt, iż zgodnie z obowiązującym stanem prawnym prezes UTK nie bierze udziału w opisanym wyżej procesie wydawania odstępstwa, nie istnieje więc konieczność, ani nawet prawna możliwość, wyrażenia przez niego zgody, opinii, stanowiska bądź uzgodnienia.

Jaka jest zatem rola prezesa UTK?

W ostatnim czasie z zaniepokojeniem obserwujemy informacje medialne przedstawiające nieprawdziwe i nieprecyzyjne opinie odnośnie do zaangażowania prezesa UTK w kwestie wycinki drzew wzdłuż linii kolejowych. Z uwagi na to, należy krótko wyjaśnić prawne aspekty nadzoru prezesa UTK nad zagadnieniem usytuowania drzew i krzewów zlokalizowanych na obszarze kolejowym.

Prezes UTK jest centralnym organem administracji rządowej będącym krajową władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu kolejowego w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej z zakresu bezpieczeństwa, interoperacyjności i regulacji transportu kolejowego. Jedną z kluczowych kompetencji prezesa UTK jest sprawowanie nadzoru nad zachowaniem bezpieczeństwa w transporcie kolejowym oraz prawidłowym utrzymaniem i eksploatacją linii kolejowych, bocznic kolejowych oraz innych dróg kolejowych. Podczas wykonywania tych kompetencji przeprowadzane są liczne kontrole przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku kolejowym. Tymi kontrolowanymi podmiotami są również zarządcy infrastruktury kolejowej, na których spoczywa obowiązek utrzymania infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczny ruch kolejowy (również w aspekcie wymagań dotyczących usytuowania drzew).

W przypadku zidentyfikowania podczas czynności kontrolnych nieprawidłowości związanych z usytuowaniem drzew i krzewów, prezes UTK jest zobligowany do nakazania w wystąpieniu pokontrolnym, a następnie w drodze decyzji administracyjnej usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.

To, o czym powinni wiedzieć wszyscy biorący udział w dyskusji dotyczącej zmiany przepisów w zakresie usytuowania drzew, to fakt, że prezes UTK jako organ administracji rządowej działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Co to oznacza w praktyce? Kontrola stosowania prawa przez podmioty rynku kolejowego jest obowiązkiem prezesa UTK. Nie ma tutaj mowy o uznaniowości czy dowolności.

A bezpieczeństwo?

Rozmowa o drzewach wzdłuż linii kolejowych nie skupia się tylko na przepisach prawa. Nie sposób w tej dyskusji oderwać się od kwestii bezpieczeństwa. Mimo że coraz częściej lokalne media starają się deprecjonować wpływ zbyt bliskiego usytuowania drzew na bezpieczeństwo ruchu kolejowego, to trzeba z pełną odpowiedzialność powiedzieć, że zdarzenia kolejowe związane np. z najechaniem pojazdu kolejowego na drzewa powalone na tory mogą rodzić bardzo poważne konsekwencje dla największych wartości – życia i zdrowia ludzkiego.

W latach 2015-2019 doszło do ponad 3250 sytuacji potencjalnie niebezpiecznych spowodowanych uszkodzonymi lub powalonymi drzewami. W przypadku 1007 tych sytuacji drzewa będące powodem ich zaistnienia znajdowały się pasie 15 m od osi skrajnego toru.

W omawianym okresie doszło także do 144 zdarzeń kolejowych: incydentów i wypadków , które spowodowane zostały przez przewrócenie drzewa czy odpadnięcie gałęzi. W przypadku tej grupy zdarzeń kolejowych możemy mówić o zdecydowanie wyższym poziomie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W wyniku bowiem ich zaistnienia (odmiennie niż w przypadku sytuacji potencjalnie niebezpiecznych), dochodzi już do materializacji ryzyka oraz negatywnych następstw. Warto również zwrócić uwagę, że aż 97 zdarzeń kolejowych zostało spowodowanych przez drzewa rosnące w pasie 15 m.

Rozpatrując skutki tych zdarzeń tylko od roku 2017, trzeba wskazać, że na szczęście, nikt w nich nie ucierpiał. Spowodowały one jednak straty finansowe na ponad 7 mln zł oraz opóźnienie pociągów przekraczające 35 tysięcy min. Ich głównymi przyczynami były warunki atmosferyczne: burze, silne wiatry oraz intensywne opady deszczu lub śniegu. Nie bez powodu nawiązuję do szczęścia. Bo jak inaczej określić sytuację, w której nie ma rannych po zderzeniu pociągu pasażerskiego z powalonym na tory drzewem o średnicy 1,5 m?

Ciekawym wnioskiem wypływającym z zestawienia powyższych danych jest również pewna różnica, jeżeli chodzi o udział procentowy przyczyn związanych z uszkodzeniem drzew znajdujących się w pasie 15 m do wszystkich tego rodzaju zdarzeń. W przypadku sytuacji potencjalnie niebezpiecznych odsetek ten wynosi zaledwie 31%. Natomiast w przypadku incydentów i wypadków aż 67%, a więc ponad dwa razy więcej. Co to oznacza? Jeżeli dochodzi już do określonych następstw, negatywnych skutków dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego, to w większości przypadków drzewa te rosły w odległości mniejszej niż 15 m. Trudno więc zgodzić się ze stwierdzeniem, że drzewa znajdujące się w pasie 15 m i te rosnące poza nim generują tożsame ryzyka dla bezpieczeństwa.

Co z drzewami rosnącymi dalej?

W celu kompleksowego omówienia zagadnienia zajmijmy się także drzewami rosnącymi w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Czy to, że doszło do ponad 2 tysięcy sytuacji potencjalnie niebezpiecznych oraz 47 zdarzeń kolejowym spowodowanych drzewami spoza pasa 15 m oznacza, że mogły one się tam znajdować i nie można było zrobić nic, aby do zagrożenia nie doszło?

Nic bardziej mylnego. Przypomnijmy bowiem, że zgodne z generalną zasadą wyrażoną w ustawie o transporcie kolejowym usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

W sytuacji, gdy drzewa i krzewy rosnące w sąsiedztwie linii kolejowej usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, obowiązujące regulacje prawne w tym zakresie nie zobowiązują zarządców infrastruktury do podejmowania żadnych dodatkowych ustaleń, co do wpływu tych drzew na bezpieczeństwo ruchu kolejowego.

Powinność taka powstaje jednak w przypadku, gdy drzewa położone są w odległości większej niż 15 m od osi toru (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2014 r., II SA/Kr 1640/13; LEX nr 1443501). Oznacza to, że usytuowanie wszystkich obiektów, w tym drzew, powinno być w sposób bieżący monitorowane, choćby znajdowały się w odległości 20 czy 30 m. Czy takie ustalenia miały miejsce, skoro doszło do 2242 sytuacji potencjalnie niebezpiecznych oraz 47 zdarzeń kolejowych ujmowanych w statystykach jako „drzewo spoza pasa”?

Prowadzona debata publiczna niewątpliwie dotyka pewnego konfliktu wartości. Z jednej strony mamy do czynienia z głosami podkreślającymi negatywny wpływ przepisów dotyczących drzew na kwestie ochrony środowiska. Powtarza się, że przepisy te są zbyt restrykcyjne, w mediach używane są zwroty typu „rzeź drzew”. Z drugiej strony nie sposób zapomnieć o kluczowej wartości, jaką jest bezpieczeństwo ruchu kolejowego. W pojęciu tym mieści się też życie i zdrowie osób korzystających z usług kolei – pasażerów, ale też pracowników przedsiębiorstw kolejowych. Celem niniejszego artykułu nie jest rozstrzyganie tego konfliktu, lecz rzeczowe przedstawienie stanu prawnego. Wydaje się jednak, że druga z wymienionych wartości bywa zbyt łatwo pomijana.

Od Redakcji:

Artykuł ukazał się w poprzednim numerze miesięcznika "Rynek Kolejowy". Warto dodać, że już po jego publikacji Minister Infrastruktury podpisał nowelizację rozporządzenia ws. drzew przy liniach kolejowych.