NUMER 09/2021
NUMER 09/2021
Temat numeru:
Kolej 2021
szukaj
Śledź nas:

Interoperacyjność kolei – prawo i technika muszą współgrać

| Dr inż. Ignacy Góra, Jan Siudecki 22.07.2021 1,3k

Interoperacyjność kolei – prawo i technika muszą współgrać
fot. Jacek Goździewicz
Niemal 10 lat temu weszły w życie przepisy wdrażające dyrektywę 57/2008 w sprawie interoperacyjności systemu kolei we Wspólnocie. W ustawie o transporcie kolejowym znalazły się zapisy prawa unijnego, które służy tworzeniu spójnego systemu kolei na terenie całej Wspólnoty. Doświadczenia z wdrażania interoperacyjności na sieci kolejowej w Polsce pozwalają na podsumowanie i odpowiedź na pytanie, co stanowi większą trudność w osiągnięciu interoperacyjności – prawo czy różnice techniczne.
Interoperacyjność, czyli spójność techniczna, systemu kolei Unii Europejskiej jest podstawą stworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. Chodzi o stworzenie wspólnego rynku usług kolejowych, na którym operatorzy mogą prowadzić działalność na takich samych zasadach niezależnie od tego, w którym państwie członkowskim mają siedzibę. Koncepcja jednolitego europejskiego obszaru kolejowego ma przyczynić się do realizacji strategicznych celów Unii Europejskiej: wzrostu konkurencyjności sektora kolejowego, wzrostu mobilności Europejczyków, większej oszczędności zasobów i energii oraz do ograniczenia szkodliwych dla środowiska emisji.

We wrześniu bieżącego roku minie 10 lat od niestety spóźnionej transpozycji wdrożenia dyrektywy 2008/57 w sprawie interoperacyjności systemu kolei we Wspólnocie. Jednocześnie w lipcu bieżącego roku nastąpi wejście w życie również spóźnionej transpozycji nowej dyrektywy w sprawie interoperacyjności przyjętej w ramach filara technicznego IV pakietu kolejowego (dyrektywa 2016/797). Wydaje się zatem, że nadszedł odpowiedni moment na podsumowanie odnośnie do wdrożenia zharmonizowanych wymagań na polskiej kolei. Szczególnie ciekawe są wzywania, z którymi mierzyli się zarządcy, wykonawcy inwestycji i Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, to jak zostały zaadresowane i jak wpływały na bieg inwestycji na kolei. Można też w obecnej chwili próbować przewidzieć wyzwania, które czekają branżę kolejową w najbliższej przyszłości w procesie zapewnienia interoperacyjności polskiej sieci.

Linia kolejowe to nie jest zwykła budowa

Branża budownictwa kolejowego jest oczywiście specyficzna. Poza wymaganiami prawa budowlanego czy przepisów środowiskowych obowiązują dodatkowe wymagania kolejowe. Pierwotnie techniczne specyfikacje interoperacyjności (TSI) dotyczyły jedynie niektórych linii polskiej sieci kolejowej – tych, które wchodziły w zakres transeuropejskiej sieci transportowej. Na pozostałej części sieci obowiązywały wymagania krajowe, w tym te stawiane przez samych zarządców infrastruktury.

W latach 2014-2016 TSI zostały rozszerzone na niemalże cały system kolei Unii Europejskiej. Było to związane z potrzebą zapewnienia realnej możliwości korzystania z infrastruktury krajowej przez przewoźników z innych państw członkowskich w związku z postępującą liberalizacją rynków. Wynikało to także z zamiaru stworzenia rynku wewnętrznego wyrobów kolejowych, z którego funkcjonowania korzyści mogłaby odnosić branża zaopatrzenia kolei. Rynek z pewnym opóźnieniem przyzwyczajał się do tej zmienionej rzeczywistości. Przez dłuższy czas dało się słyszeć pogląd, że stosowanie TSI nie było konieczne, bo dana linia nie służyła do ruchu międzynarodowego. Nieporozumienia co do konieczności zastosowania TSI miały oczywiście wpływ na możliwość oddania inwestycji do eksploatacji.

Wspólny cel i różne interpretacje

PKP Polskie Linie Kolejowe, jako krajowy zarządca infrastruktury, niewątpliwie rozumieją potrzebę wdrażania jednolitych europejskich wymagań technicznych. Normą od dłuższego czasu jest jednoznaczne wymaganie od wykonawców inwestycji stosowanie TSI i procedur oceny zgodności wynikających z przepisów europejskich. Odmienne interpretacje obowiązków dotyczących oceny zgodności inwestycji infrastrukturalnych między UTK a PKP PLK zintensyfikowały się, kiedy przyszło do sfinalizowania tzw. projektów niefunkcjonujących, a więc inwestycji, które nie zostały zakończone w perspektywie finansowej 2007-2013. Komisja Europejska postawiła warunek odnośnie do zakończenia tych inwestycji do końca 2018 r. Wbrew stanowisku PKP PLK zmiany TSI, które w międzyczasie nastąpiły, spowodowywały konieczność stosowania nowych wymagań i przeprowadzenia certyfikacji (w związku z uregulowaniem w TSI kwestii wymagań dla kompatybilności elektromagnetycznej urządzeń detekcji niezajętości szlaku). Wyjaśnienia UTK oraz CUPT w tym zakresie zmobilizowały służby zarządcy do przeprowadzenia niezbędnych procedur. Ostatecznie wszystkie projekty niefunkcjonujące uzyskały niezbędne zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji przed końcem 2018 r. i tym samym Polska nie straciła żadnych, nawet najmniejszych środków z Unii Europejskiej.

PKP PLK ze zrozumiałych względów nadaje priorytet nie tylko spełnieniu wymagań kolejowych, lecz także szybkości procesu inwestycyjnego. Jest to kolejny czynnik, który prowadził do odmiennej interpretacji przepisów regulujących ocenę zgodności w kolejnictwie. Urządzenia i budowle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego muszą być objęte świadectwem dopuszczenia do eksploatacji typu. W ramach wydania świadectwa ocenie podlega rozwiązanie konstrukcyjne, natomiast konkretne egzemplarze, zgodne z typem, powinny być objęte wystawianą przez producenta deklaracją zgodności z typem. Kwestią, która wymagała rozstrzygnięcia, był wpływ zmiany wymagań dla urządzeń i budowli na możliwość potwierdzania zgodności z typem. Przez inwestora i niektórych wykonawców inwestycji prezentowany był pogląd, że zmiana wymagań nie powinna być brana pod uwagę przy potwierdzaniu za zgodność z typem. Zdaniem UTK zmiana wymagań implikuje konieczność oceny, czy wyrób spełnia zmienione wymagania. Jeżeli nie, to wówczas może zachodzić konieczność dostosowania typu i uzyskania nowego świadectwa. Kwestia była istotna dla wykonawców inwestycji, ponieważ wymagała od nich weryfikacji nie tylko tego, czy stosowane przez nich materiały są objęte świadectwem dopuszczenia do eksploatacji typu, ale także czy spełniają wymagania na dzień wprowadzenia do obrotu. Potrzeba stosowania bieżących wymagań postulowana przez UTK nie tylko wynika z ogólnych zasad oceny zgodności, obowiązujących w każdej branży, lecz także była uzasadniona potrzebą zachowania warunków uczciwej konkurencji między producentami i uwzględniania postępu technicznego. Te warunki nie zostałyby z pewnością zachowane, jeżeliby producenci takiego samego urządzenia lub budowli, wprowadzanych do obrotu w tym samym momencie, zobowiązani byli do stosowania różnych wymagań, ponieważ jeden uzyskał świadectwo dopuszczenia do eksploatacji typu wcześniej niż drugi.

Prawo a inwestycje

Niestety nie ustrzegliśmy się pewnych problemów związanych z częstą zmianą przepisów, co utrudniało z pewnością pracę zwłaszcza podmiotom rynkowym. Jest oczywiste, że ilość ma wpływ na jakość i zapisy prawa wymagały interpretacji lub nawet późniejszych uzupełnień. Oczywiście jest tutaj również „UTK-owski” wpływ na proces legislacyjny, który pewnie dzisiaj, oceniając z perspektywy, mógłby przebiegać inaczej, tzn. lepiej.

Przykładem może być wprowadzenie do ustawy o transporcie kolejowym pojęcia pośredniego certyfikatu weryfikacji WE podsystemu. Dyrektywa, w stosunku do tego dokumentu sporządzanego w odniesieniu do części ocenianego podsystemu lub poszczególnych etapów oceny, stanowiła o pośrednim potwierdzeniu weryfikacji. Wydawać by się mogło – niewielka kwestia w terminologii doprowadziła do wątpliwości, przy jakim zakresie prac inwestycyjnych jednostka notyfikowana powinna wydać jedynie certyfikat pośredni, a przy jakim certyfikat kończący proces oceny. Kwestia miała duże znaczenie praktyczne – uzyskanie zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji od Prezesa UTK wymagało uzyskania certyfikatu niebędącego certyfikatem pośrednim. Jeżeli jednostka dochodziła do wniosku, że zakres prac nie uprawnia ją do wydania certyfikatu, wydawała certyfikat pośredni, uniemożliwiając wykonawcy inwestycji uzyskanie zezwolenia, nawet w sytuacji gdy zrealizował całość zleconych mu prac zgodnie z wymaganiami. Prezes UTK rozstrzygnął te wątpliwości w stanowisku z 2018 r., w którym stwierdził zgodnie z duchem dyrektywy, że niezależnie od zakresu prac, jeżeli wszystkie wymagania dla tego zakresu są spełnione, jednostka notyfikowana powinna wydać certyfikat weryfikacji.

Innym przykładem jest ocena zgodności wyrobów zgodnie z przepisami europejskimi, która powinna opierać się na jasnym zdefiniowaniu odpowiedzialności producenta za zgodność jego produktu z wymaganiami. Zgodnie z dyrektywą w sprawie interoperacyjności producent poszczególnych elementów podsystemów kolejowych (przede wszystkim składników interoperacyjności) odpowiada za zgodność tych elementów na etapie ich wprowadzenia do obrotu, w uproszczeniu – na etapie dostarczenia ich na plac budowy. Za bezpieczna zabudowę dostarczonych elementów odpowiada ich integrator – producent całego podsystemu, przeprowadzając tzw. bezpieczną integrację. Wykazanie bezpiecznej integracji jest warunkiem dopuszczenia do eksploatacji. Wprowadzenie do obrotu a dopuszczenie do eksploatacji to zatem dwie różne kwestie. Dopuścić do eksploatacji z natury rzeczy można tylko podsystem, a wprowadza się do obrotu poszczególne wyroby. Przepisy ustawy wprost natomiast stanowiły, że przez dopuszczanie do eksploatacji znaczy to samo co wprowadzenie do obrotu oraz stanowiły, że producent urządzeń i budowli odpowiada za ich dopuszczenie do eksploatacji. Prowadziło to do sytuacji, w której producent poszczególnych wyrobów składających się na podsystem w świetle prawa odpowiadał za ich bezpieczną integrację, chociaż to nie on jej w praktyce dokonywał. To wymagało budowania świadomości i odpowiedzialności poszczególnych uczestników procesu inwestycyjnego w celu zachowania bezpieczeństwa. Przepisy, o których mowa, zostaną uchylone w lipcu bieżącego roku w ramach wdrożenia IV pakietu kolejowego.

Poza zharmonizowanymi wymaganiami TSI wykonawców inwestycji kolejowych obowiązują komplementarne wymagania krajowe (zawarte w tzw. Liście Prezesa UTK). Przez pewien czas przepisy nie regulowały jednak procesu oceny wymogów krajowych. Kwestia ta została uregulowana w ministerialnym rozporządzeniu w sprawie interoperacyjności. Przepis stanowił, że ocenę wymagań krajowych w inwestycjach, do których stosuje się TSI, przeprowadza jednostka notyfikowana, ocenę wieńcząc pośrednim certyfikatem weryfikacji. Rozporządzenie nie przewidywało żadnych wymagań co do kompetencji do weryfikacji zgodności z przepisami krajowymi ani nie określało szczegółowych procedur oceny (tzw. modułów oceny zgodności). Co więcej, rozporządzenie nie obejmowało sytuacji, w której podsystem oceniany był wyłącznie na zgodność z wymaganiami krajowymi (przy czym tego rodzaju inwestycje dotyczyły newralgicznego elementu sytemu kolei, bo warstwy konwencjonalnej urządzeń sterowania ruchem). Wskazanego problemu już nie ma, ponieważ zmieniła to nowelizacja ustawy o transporcie kolejowym z września 2020 r. Realizując wymagania dyrektywy w sprawie interoperacyjności, uregulowany został status jednostek oceniających zgodność z krajowymi przepisami technicznymi. Jednostki te nazywane są jednostkami wyznaczonymi.

Kluczowa niezależna ocena

Kluczowym elementem procesu oceny zgodności jest niezależna ocena prowadzona przez wyspecjalizowane jednostki oceniające. Ich profesjonalizm i niezależność gwarantują, że pośpiech związany z terminami realizacji kontraktu nie przekłada się na spadek jakości wykonanych prac, a w rezultacie na zagrożenia dla interesu publicznego przejawiającego się w zachowaniu bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Istotne jest przy tym, żeby sami producenci widzieli wartość dodaną z pracy tych jednostek. Dlatego też Prezes UTK intensywnie działał na rzecz zachowania jednolitego podejścia wszystkich działających na rynku jednostek i o wysoką jakość sporządzanej przez nie dokumentacji. W ramach tych działań opracowane zostały dwa zestawy wytycznych dla jednostek, których zastosowanie gwarantuje spójność, kompletność i rzetelność dokumentacji z oceny zgodności. Wytyczne skierowane są także do producentów, w celu zagwarantowania niezależności oceny.

Podzielona Energia

Jednym z największych wyzwań, przed jakimi stanął Prezes UTK w procesie oceny zgodności inwestycji kolejowych, była specyficzna sytuacja istniejąca na polskim rynku związana z podziałem właścicielskim podsystemu Energia. W Europie niespotykana jest sytuacja, by siecią trakcyjną zarządzał inny podmiot niż układem zasilania trakcyjnego. Sytuacja ta, nawet przy dobrej woli wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego, skutkuje tym, że może dochodzić do kończenia prac inwestycyjnych w podsystemie Energia w różnym czasie. Z punktu widzenia wykazania wymagań zasadniczych całego podsystemu najbardziej niepożądana jest sytuacja, w której modernizacja układu zasilania kończy się później niż modernizacja sieci trakcyjnej. Wynika to z tego, że PKP PLK zainteresowane są uzyskaniem tylko takiego zezwolenia, które docelowo pozwalać im będzie na eksploatację linii na parametrach przewidzianych w studiach wykonalności. W momencie kiedy nie pozwala na to jeszcze układ zasilania, PKP PLK musiałyby zwlekać z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia, na co z oczywistych względów nie mogą sobie pozwolić. Prezes UTK z drugiej strony, wydając zezwolenie dla PKP PLK, w takiej sytuacji nie mógł pominąć faktu, że układ zasilania nie gwarantował jeszcze osiągniecia pożądanych przez wnioskodawcę parametrów eksploatacyjnych. Rozwiązanie wypracowane przez UTK i obu zainteresowanych zarządców polega na wydawaniu zezwoleń z ograniczeniem eksploatacyjnym, które powoduje konieczność konstruowania rozkładu jazdy w sposób uwzgledniający nie tylko parametry wskazane w zezwoleniu, lecz także bieżący stan układu zasilania. Rozwiązanie to gwarantuje niezakłóconą eksploatację zmodernizowanej sieci trakcyjnej i terminowe rozliczanie projektów finansowanych ze środków europejskich.

Opisane problemy mają różne przyczyny. Część pewnie związana jest z brakiem doświadczenia i pewnego przewidywania, część wiąże się z koniecznością budowania świadomości, że inwestycje kolejowe to nie tylko prawo budowalne i wymagania środowiskowe, ale także, a może i przede wszystkim, wymagania specyficzne dla kolei. Jednocześnie zwraca uwagę, że od strony technicznej z interoperacyjnością europejskiego systemu kolei nie jest wcale tak źle, jak mogłoby się wydawać. Świadczą o tym plany obsługi połączeń Ostenda – Warszawa bez zmiany lokomotyw na granicach. Na rynku oferowane są już lokomotywy homologowane w 15 państwach członkowskich Unii Europejskiej. Na niewykorzystany potencjał połączeń międzynarodowych i bariery natury administracyjnej zwracają uwagę autorzy raportu „Wskocz do pociągu: renesans kolei w Europie”.

Z drugiej strony odpowiedzią na „bariery prawne” mają być zmiany wprowadzone IV pakietem kolejowym. Chodzi tu o takie rozwiązania, jak redukcja przepisów krajowych czy nowe kompetencje Agencji Kolejowej Unii Europejskiej, mające uprościć procedury administracyjne.

Niezależnie od tego na wyzwania wynikające z ciągłych zmian prawa może być tylko jedna odpowiedź: ścisła współpraca między UTK, Ministerstwem Infrastruktury i zarządcami infrastruktury oraz wykonawcami inwestycji. Jak wynika z opisanych wyzwań, którym ostatecznie udało się sprostać, kluczem do sukcesu jest zaangażowanie w dialog o podejściu do oceny zgodności inwestycji kolejowych i ocena zgodności na jak najwcześniejszym etapie.

Tekst pierwotnie opublikowano w miesięczniku Rynek Kolejowy - zachęcamy do prenumeraty!
Wiesz na ten temat więcej?
.

Podziel się tym z innymi:

 
POLECANE WIADOMOŚCI
WYŚWIETL WIĘCEJ WIADOMOŚCI

 

Komentarze

Dr inż. Ignacy Góra, Jan Siudecki - Prezes Urzędu Transportu Kolejowego

Podziel się ze znajomymi:
KATALOG KOLEJOWY
BĄDŹ NA BIEŻĄCO:
Śledź nasze wiadomości:
Zapisz się do newslettera:
Podanie adresu e-mail oraz wciśnięcie ‘OK’ jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na:
  • przesyłanie przez Zespół Doradców Gospodarczych TOR sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, adres: ul. Sielecka 35, 00-738 Warszawa na podany adres e-mail newsletterów zawierających informacje branżowe, marketingowe oraz handlowe.
  • przesyłanie przez Zespół Doradców Gospodarczych TOR sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, adres: ul. Sielecka 35, 00-738 Warszawa (dalej: TOR), na podany adres e-mail informacji handlowych pochodzących od innych niż TOR podmiotów.
Podanie adresu email oraz wyrażenie zgody jest całkowicie dobrowolne. Podającemu przysługuje prawo do wglądu w swoje dane osobowe przetwarzane przez Zespół Doradców Gospodarczych TOR sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, adres: ul. Sielecka 35, 00-738 Warszawa oraz ich poprawiania.
RYNEK KOLEJOWY 09/2021
NUMER 09/2021
Oddajemy w Państwa ręce specjalny, dedykowany TRAKO numer miesięcznika "Rynek Kolejowy"! Będzie on dostępny na targach w Gdańsku. Zachęcamy do odwiedzenia nas na stoisku nr 38 w hali B. To jedna z niewielu okazji, by spotkać się z naszymi ekspertami oraz zespołem redakcyjnym i sprzedażowo-konferencyjnym!

 

Śledź nasze wiadomości:

Zapisz się do newslettera:
Podanie adresu e-mail oraz wciśnięcie ‘OK’ jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na:
  • przesyłanie przez Zespół Doradców Gospodarczych TOR sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, adres: ul. Sielecka 35, 00-738 Warszawa na podany adres e-mail newsletterów zawierających informacje branżowe, marketingowe oraz handlowe.
  • przesyłanie przez Zespół Doradców Gospodarczych TOR sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, adres: ul. Sielecka 35, 00-738 Warszawa (dalej: TOR), na podany adres e-mail informacji handlowych pochodzących od innych niż TOR podmiotów.
Podanie adresu email oraz wyrażenie zgody jest całkowicie dobrowolne. Podającemu przysługuje prawo do wglądu w swoje dane osobowe przetwarzane przez Zespół Doradców Gospodarczych TOR sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, adres: ul. Sielecka 35, 00-738 Warszawa oraz ich poprawiania.
współpraca

 Rynek Lotniczy Transport Publiczny Rynek Infrastruktury ZDG TOR
© ZDG TOR Sp. z o.o. | BM5