Co zmieni IV pakiet kolejowy?

W styczniu br. województwo kujawsko-pomorskie opublikowało „wstępne ogłoszenie informacyjne dotyczące umowy o świadczenie usług publicznych” związane z zamiarem ogłoszenia przetargu na realizację przewozów kolejowych w latach 2020-2035. Do publikacji wstępnego ogłoszenia, na rok przed „właściwym” przetargiem, przy tego typu przetargach obliguje zamawiających prawo unijne. Z kilku powodów informacja, jaka napłynęła z tego regionu, jest dla branży i obserwatorów interesująca.

Kujawy przetarły szlak

Kujawsko-pomorskie było pierwszym (i tak naprawdę jedynym) województwem w Polsce, które – w 2007 r. – zaryzykowało i częściowo zliberalizowało rynek przewozów kolejowych. Porażka Przewozów Regionalnych i zwycięstwo Arrivy (wówczas polsko-brytyjskie konsorcjum Arriva/PCC Rail, obecnie spółka z grupy Deutsche Bahn – Arriva RP) było dużą niespodzianką dla rynku, ale pokazało co najmniej dwie kwestie. Po pierwsze, podmiot nieposiadający w momencie przystępowania do przetargu bazy taborowej, kadrowej i logistycznej, ale posiadający solidne zaplecze kapitałowe, ma szansę zaistnieć na polskim rynku kolejowym. Po drugie, przewoźnik ten może wnieść zupełnie nową jakość. Zwłaszcza w pierwszym okresie funkcjonowania Arrivy, kiedy jeszcze cała polska kolej pasażerska była uosobieniem najgorszych cech dawnego państwowego przedsiębiorstwa, a pracownicy odpowiedzialni za kontakty z pasażerami zachowywali się jak żywcem wyjęci z filmów Barei – Arriva pokazała, że jakość obsługi może być zupełnie inna, a jednocześnie ofertę (w zakresie tras i rozkładów jazdy) można dostosować do rzeczywistych oczekiwań podróżnych, a nie do utartych przez dekady przyzwyczajeń kolejarzy.

Arriva utrwaliła swoją pozycję w 2010 r., wygrywając kolejny, wówczas już 10-letni, przetarg na obsługę linii niezelektryfikowanych w woj. kujawsko-pomorskim. Jednym z wymogów przetargu były inwestycje w tabor (Arriva zakupiła cztery dwuczłonowe szynobusy Pesy, co biorąc pod uwagę wielkość kontraktu, było bardzo dużą inwestycją w tabor). Co ciekawe, był to jak dotąd jedyny przetarg nieograniczony na polskiej kolei, w którym zamawiający wniósł wymóg wieku taboru (pojazdy użytkowane przez Arrivę nie mogą być starsze niż 40 lat, stąd też z końcem 2018 r. odstawiona została część pojazdów MR/MRD).

Kolejna ciekawa sytuacja miała miejsce w 2013 i 2015 r. W 2013 r. władze woj. kujawsko-pomorskiego ogłosiły kolejny przetarg na obsługę linii zelektryfikowanych w regionie. Dwa z trzech zadań, na które został podzielony przetarg, wygrała Arriva. Przy czym przepychanki proceduralne trwały długo. Najpierw zamawiający unieważnił postępowanie, tłumacząc, że przedstawione oferty przekraczają możliwości finansowe. Arriva oddała sprawę do Krajowej Izby Odwoławczej, która uznała unieważnienia przetargu za bezprawne, nakazując kontynuowanie procedury. Po rozstrzygnięciu przetargu, do KIO odwołały się z kolei Przewozy Regionalne, jednak KIO oddaliła wniosek tej spółki, w związku z czym obsługą linii zelektryfikowanych podzieliły się PR i Arriva.

Nie będzie Niemiec...

Na dwa lata, jak się okazało. W 2014 r. województwo znów opublikowało co prawda ogłoszenie wstępne z informacją o zamiarze ogłoszenia przetargu na obsługę linii zelektryfikowanych od grudnia 2015 r., ale po kilku miesiącach zmienione zostały zapisy ogłoszenia – w nowej wersji wskazano na zamiar powierzenia tego zadania Przewozom Regionalnym z wolnej ręki. Arriva oddała sprawa sprawę do sądu administracyjnego, argumentując, że zmiana została ogłoszona po terminie, w którym procedury na to zezwalają. Sąd w listopadzie 2014 r. przyznał Arrivie rację, jednak władze województwa nie zmieniły zdania. – Wyrok sądu dotyczy tylko technicznych kwestii proceduralnych i nie podważa samodzielności województwa w zakresie wyboru sposobów realizacji zadań – mówił marszałek województwa Piotr Całbecki w rozmowie z „Gazetą Wyborczą”.

Tę historię warto przypomnieć w kontekście obecnie opublikowanego wstępnego ogłoszenia. Niedługo po jego publikacji temat przetargu pojawił się na sesji sejmiku województwa. – Jest ryzyko, że tę usługę będzie świadczyć tylko i wyłącznie niemiecka spółka Arriva. Skąd wynika decyzja, aby realizować przetarg? – pytał radny PiS Michał Krzymkowski.

W Arrivie RP nie pracują Niemcy (a nawet gdyby pracowali, to co z tego?), tylko polscy kolejarze z Bydgoszczy, Tucholi, Grudziądza... Większość z nich pracowała zresztą wcześniej w innych spółkach, także w Przewozach Regionalnych. Arriva równie dobrze mogłaby być chińska, uzbecka (nie mylić z ubecką) albo... polska. O wyborze przewoźnika powinna decydować wyłącznie jakość świadczonych usług i koszty. Tyle o kwestiach ideologicznych.

Interesująca była natomiast odpowiedź marszałka Całbeckiego na wspomniane pytanie radnego. – Ta uchwała [wstępne ogłoszenie – red.] mówi mniej więcej o tym, że można się spodziewać, że taki przetarg ogłosimy w przyszłości. Zawsze łatwiej negocjuje się warunki z wykonawcą, jeśli jest na stole możliwość skorzystania z różnych opcji. To, że w tej chwili Przewozy Regionalne funkcjonują na zasadzie powierzenia, wynika stąd, że chcieliśmy wyrównać w czasie koniec kontraktu dla wybranej w przetargu Arrivy i Przewozów Regionalnych [oba kończą się w grudniu 2020 r. – przyp. red.] – mówił Całbecki.

Redaktor Michał Szymajda czujnie zwrócił jednak uwagę w, że województwo nie będzie mogło wycofać się z przetargu. – Unijne prawo stanowi, że decyzję o bezprzetargowym powierzeniu można było podjąć do grudnia 2018, z datą realizacji od grudnia 2019 r. – wskazał Szymajda.

No i w tym miejscu wracamy do punktu wyjścia, czyli do IV pakietu kolejowego. Jest to zbiór aktów prawa unijnego, w ślad za którymi konieczna jest nowelizacja prawa krajowego. W Polsce już to się dokonało – w maju 2018 r. prezydent Andrzej Duda podpisał nowelizację ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wprowadza ona znaczące zmiany w zakresie zasad wyboru operatorów w pasażerskich przewozach kolejowych. Przede wszystkim zmianie uległ zapis o bezwarunkowej możliwości zawarcia umowy na przewozy kolejowe. Co w zamian? I co się za tym kryje?

Przewóz wojewódzki czy gminny?

14 grudnia 2030 r. stracą moc umowy na przewozy zawarte z tzw. wolnej ręki w ramach wojewódzkich przewozów pasażerskich (tzn. takich, w których organizatorem przewozów jest samorząd wojewódzki, a zasięg przewozów jest ponadpowiatowy – dotyczy to również w większości wypadków pociągów regionalnych przekraczających granicę województwa: wówczas organizatorem jest województwo, na terenie którego znajduje się dłuższy odcinek danej linii komunikacyjnej, ew. następuje porozumienie pomiędzy województwami). 2030 r. to trzy lata wcześniej, niż wynika to z IV pakietu kolejowego (państwa członkowskie mają prawo wprowadzić bardziej restrykcyjne przepisy niż nakazuje IV pakiet, ale nie mogą tych zapisów liberalizować). Jest to efekt ustaleń z Komisją Europejską związany z toczącym się postępowaniem mającym wyjaśnić, czy restrukturyzacja Przewozów Regionalnych z 2015 r. nie była niedozwoloną pomocą publiczną. Dłużej, bo do 2033 r., będą mogły obowiązywać zawarte bez przetargu umowy na przewozy kolejowe inne niż wojewódzkie (czyli np. miejskie lub dalekobieżne).

Zmiany na rynku i podejście organizatorów do nowych przepisów mogą być bardzo interesujące. Już raz samorządowcy zinterpretowali wyrok sądu jako „tylko kwestie proceduralne” i uznali, że przetargu nie trzeba było organizować. Pytanie, czy w przyszłości nie pojawią się pomysły, że należy jakoś dostosować się do nowych przepisów w taki sposób... Warto pamiętać, że przewozem wojewódzkim może być też przewóz... gminny. Jest dopuszczalna prawnie sytuacja, że gmina X organizuje transport, a 10 kolejnych gmin powierza jej organizację transportu na swoim terenie (warunkiem jest tylko to, żeby gminy te przylegały do siebie, żeby nie było między nimi przerwy). W takiej sytuacji nadal są to gminne przewozy pasażerskie. Taki mechanizm jest skuteczny dla organizacji komunikacji w aglomeracjach. Na kolei byłoby to raczej kuriozum (jeśli samorządy lokalne włączały się finansowo w kolej, to poprzez dotację celową dla marszałków na zwiększanie liczby połączeń na swoim terenie – wyjątkiem jest Warszawa i przyległe gminy oraz funkcjonowanie stołecznej SKM, ale ona ma charakter de facto komunikacji miejskiej). Ale czy jest to scenariusz niemożliwy, żeby tylko uniknąć przetargów i nie doprowadzić do istotnych zmian na rynku?

Warto też podkreślić, że polska ustawa o publicznym transporcie zbiorowym zakazała bezpośredniego powierzania przewozów kolejowych – w przewozach wojewódzkich – w przypadku małej wielkości kontraktów (do 1 mln euro lub 300 tys. km rocznie; w przypadku małych przedsiębiorstw transportowych te wartości mogą być dwa razy wyższe). Czy naprawdę niemożliwa jest sytuacja, że za 10 lat służby prawne samorządów będą udowadniać, że można zawrzeć multum małych umów na przewozy kolejowe na szczeblu gminnym?

Przygotować się na konkurencję

No i jest jeszcze jedna kluczowa kwestia związana z IV pakietem. Piszemy o tym w „Rynku Kolejowym” od lat, ale chyba z małym skutkiem. Najbliższe lata powinny służyć przygotowaniu polskich przewoźników na konkurencję. Natomiast wydaje się, że w wielu wypadkach umowy bezprzetargowe służą nie wzmocnieniu pozycji „obdarowanego”, lecz kupieniu sobie spokoju związków zawodowych działających na kolei. O ile ta uwaga raczej nie dotyczy spółek „marszałkowskich”, o tyle Przewozów Regionalnych – już zdecydowanie tak.

Większość spółek „marszałkowskich” samodzielnie inwestuje w tabor (a stawki rekompensat nie są wyższe niż stawki Przewozów Regionalnych – więc nie ma tu mowy o żadnym „subsydiowaniu skrośnym”). Oczywiście wynika to z polityki samorządów (jest to związane również z tym, żeby „wyprowadzić” na zewnątrz samorządów zadłużenie związane ze spłatą kredytów na zakup taboru). Poza tym, co wielokrotnie pisaliśmy, spółki marszałkowskie w ostatnich latach decydują o poprawie wizerunku polskiej kolei. Zaczęło się od rzeczy drobnych: kilkanaście lat temu, gdy kolej trwała w marazmie, władze nowo powstałych Kolei Mazowieckich wpadły na pomysł, by wszelkie drobne inwestycje (remonty kas czy malowanie taboru) przeprowadzać tak, by pojawiały się nowe, ciepłe i przyjemne dla oka kolory. Potem te same Koleje Mazowieckie wpadły na pomysł pociągu „Słoneczny”, który od kilkunastu lat jest wakacyjnym hitem. Ostatnie lata to podejmowane we własnym zakresie, np. przez poprzednie władze Kolei Dolnośląskich czy kierownictwo Łódzkiej Kolei Aglomeracyjnej, decyzje związane z modyfikacją tras i rozkładów jazdy, wdrażaniem nowych taryf itp. Oczywiście było to powiązane z polityką i oczekiwaniem władz danego województwa, ale nie działało to w taki sposób, że przewoźnik czekał tylko na polecenia wydawane przez marszałka, nie wykazując żadnej inicjatywy (oprócz żądania rokrocznie coraz wyższych stawek rekompensaty). Inicjatywa – organizatora i przewoźnika – była niezależna. I dzięki temu następował efekt synergii.

Działania Przewozów Regionalnych na tym tle wypada blado. Bardzo rzadko zdarzały się w ostatnich latach sytuacje, w których PR występowały z własną inicjatywą zmiany oferty, a jeszcze rzadziej – żeby nie wiązało się to z oczekiwaniem wyższej dotacji od marszałków. Jakkolwiek są oddziały PR wyróżniające się bardzo pozytywnie na tle innych regionów (np. oddział zachodniopomorski czy świętokrzyski), to naprawdę trudno znaleźć przykłady równie dużej aktywności PR dla poprawy oferty w porównaniu z opisanymi wyżej przykładami działań spółek „marszałkowskich”. Skala inwestycji taborowych (własnych – nie ma tu mowy o taborze kupowanym bądź modernizowanym przez samorządy i użyczanych PR) wciąż jest bardzo mała. Oczywiście problemem jest obecnie zablokowanie możliwości pozyskiwania środków UE ze względu na proces restrukturyzacji. Problemem pośrednim jest skomplikowana struktura właścicielska (kilkunastu udziałowców), co utrudnia podejmowanie decyzji. Ale to nie tłumaczy wszystkiego, a skala zaniedbań w tym zakresie sięga już prawie 20 lat.

Tu należy podkreślić, że po wyborach samorządowych i zmianie władzy w kilku województwach nastąpiła również zmiana polityki w zakresie przyszłości transportu kolejowego. Nowe władze woj. dolnośląskiego i małopolskiego zdecydowały o zastopowaniu rozwoju spółek „marszałkowskich” (stopniowe przejmowanie kolejnych tras od PR) i powierzyły bezprzetargowo PR na 10 lat obsługę dotychczas obsługiwanych tras (przy czym na Dolnym Śląsku nową bezprzetargową umowę dostały też KD, a Koleje Małopolskie miały ją już wcześniej). Podobnie jak na Dolnym Śląsku postąpić zamierzają władze woj. łódzkiego. Sęk w tym, że przed Przewozami Regionalnymi nie postawiono żadnych wymagań taborowych, a w woj. dolnośląskim i małopolskim tabor tamtejszych oddziałów PR jest fatalny (w łódzkim jest pod tym względem lepiej – województwo w ostatnich latach znacząco zainwestowało nie tylko w tabor PR, ale także w modernizacje EN57 użytkowanych przez PR). Już nawet nie chodzi o to, że mieszkańcy Oświęcimia czy Głogowa będą przez dekadę jeździć rozklekotanym EN57. Problem jest to, że za 10 lat Przewozy Regionalne nie będą przygotowane na konkurencję. IV pakiet Kkolejowy co prawda stawia sobie jako jeden z celów rozwój pooli taborowych, aby w przetargach mogły startować podmioty nieposiadające taboru, ale nie zmienia to faktu, że spółki, które będą posiadać tabor (a jednocześnie kreatywne w zakresie zmian w ofercie i równolegle potrafiące racjonalizować koszty), będą w korzystniejszej pozycji przy ubieganiu się o zlecenia.
Chyba że jednak „Polak potrafi”.