ProKolej: Plan transportowy wymaga konkretnych zasad dla otwartego rynku kolejowego

Stanowisko przygotowane przez Fundację w konsultacjach Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego w międzywojewódzkich i międzynarodowych oraz wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym składa się z trzech stron uwag generalnych oraz 20-stronicowej tabeli zawierającej 55 propozycji szczegółowych korekt i uzupełnień. W materiale znalazły się odniesienia do kwestii, takich jak oczekiwana struktura i organizacja rynku kolejowego, mechanizmy i modele finansowania usług przewozowych, efektywność ekonomiczna wsparcia publicznego oraz propozycje korekt w wybranych linii komunikacyjnych w przewozach krajowych i międzynarodowych. 

Cel i zakres planu

Przekazany do opiniowania Plan deklaruje priorytet dla dążenia do poprawy dostępności i jakości usług publicznego transportu zbiorowego oraz wzrostu efektywności wydatkowanych na ten cel środków. W ocenie Fundacji ProKolej cel ten jest prawidłowy, ale nie znajduje odpowiedniego odzwierciedlenia w zaproponowanych rozwiązaniach operacyjnych. Dokument ma bowiem charakter ogólny i nie precyzuje mechanizmów planowanego otwarcia rynku przewozów pasażerskich w Polsce. 

Model rynku i kontraktowania usług PSO

Odrębna część analizy, przygotowanej przez Fundację, poświęcona została koncepcji funkcjonowania rynku kolejowego oraz mechanizmom kontraktowania usług publicznych, które zostaną wprowadzone po zakończeniu aktualnej umowy z PKP Intercity. Plan również w tym zakresie okazuje się dość skromny. Nie określa ani liczby, ani zakresu pakietów przewozowych. Nie definiuje również harmonogramu postępowań przetargowych, ani ramowych rozmiarów zadań przewozowych.
 
W związku z powyższym Fundacja, opierając się m.in. na wnioskach z konsultacji Horyzontalnego Rozkładu Jazdy i raportu opublikowanego pod koniec kwietnia przez Port Polska zaproponowała wprowadzenie pakietyzacji opartej na zadaniach spójnych terytorialnie i operacyjnie. Wskazała przy tym, że warto przygotować pakiety obejmujące po kilka mln pociągokilometrów rocznie i od kilku do kilkunastu lat zróżnicować okres ich obowiązywania. Tak aby uniknąć kolejnej kumulacji przetargów i pozwolić na racjonalne zaplanowanie działalności i amortyzację inwestycji.
 
Efektywność finansowania i model ekonomiczny

W toku analiz o charakterze ekonomicznym zidentyfikowano istotną rozbieżność pomiędzy dynamiką skali dopłat, a wzrostem pracy eksploatacyjnej i oczekiwanej liczby przewiezionych pasażerów. Zgodnie z projektem poziom finansowania w latach 2026–2030 rośnie bowiem znacznie szybciej niż zakres realizowanych przewozów. Co więcej, mimo rozpisania i rozstrzygnięcia w 2030 r. przetargów stawki dofinansowania nie spadają, a problem spadającej efektywności dofinansowania ulega pogłębieniu. W całym okresie obowiązywania Planu skutkuje to systematycznym wzrostem kosztu jednostkowego, prowadzącym do potrojenia dofinansowania, przy jedynie dwukrotnym wzroście przewozów.
 
W tym przypadku Fundacja zwróciła uwagę, że w Planie należałoby uwzględnić oczekiwane efekty liberalizacji rynku przewozów pasażerskich. Otwarcie rynku kolejowego prowadziło w wielu krajach europejskich do wzrostu przewozów i poprawy produktywności środków publicznych. W praktyce doszło tam do obniżenia kosztów jednostkowych przy jednoczesnym wzroście pracy przewozowej.
 
Relacja między segmentem PSO a przewozami komercyjnymi

W stanowisku przekazanym do Ministerstwa Infrastruktury wskazano również, ze konsultowany Plan powinien określać klarowny podział pomiędzy usługami realizowanymi w formule PSO, a przewozami komercyjnymi. Dopuszczenie finansowania połączeń o wysokim potencjale rynkowym rodzi bowiem ryzyko zakłócania konkurencji i nieefektywnego wykorzystania środków publicznych.

W efekcie przekazano do Ministerstwa postulat, zgodnie z którym przewozy o charakterze służby publicznej należy przesuwać w stronę obszarów o niższym popycie, ograniczając wsparcie głównych ciągów międzyaglomeracyjnych. Aby zachować ewolucyjny charakter tego procesu i uniknąć ryzyka nadrekompensaty zaproponowano wprowadzenie mechanizmów umożliwiających elastyczne przechodzenie relacji z segmentu PSO do segmentu komercyjnego w sytuacji, gdy połączenia przestają wymagać wsparcia publicznego.

Kształt oferty i dostęp do taboru

Jako elementy wymagające uszczegółowienia wskazano opis i metody definiowania oferty przewozowej. Brakuje w niej szczegółowej charakterystyki linii komunikacyjnych, prognoz potoków pasażerskich oraz oczekiwanych parametrów oferty, takich jak częstotliwość, standardy taboru czy powiązania z innymi relacjami. Zamieszczony w Planie opis sieci ma charakter ogólny i nie jest powiązany z planowanymi przez Ministra pakietami przewozowymi.
 
W ocenie Fundacji dokument w randze rozporządzenia powinien zawierać zestawienie relacji krajowych i międzynarodowych, z rozróżnieniem połączeń o charakterze publicznym i komercyjnym. W ten sposób, obok funkcji informacyjnej stał by się narzędziem umożliwiającym ocenę potencjału poszczególnych zadań przewozowych oraz przygotowanie przetargów.

Plan transportowy powinien określać również transparentne procedury udostępniania operatorom taboru pozyskanego z dofinansowaniem publicznym oraz zasady korzystania z zapleczy utrzymaniowych. Brak takich regulacji może stanowić barierę wejścia dla nowych operatorów i ograniczać konkurencję.

Taryfa, sprzedaż i dystrybucja biletów

Na zbyt ogólne zapisy i nie rozstrzygające kwestii systemowych zwrócono uwagę również w obszarze taryfowym. W tym przypadku w Planie zabrakło rozstrzygnięcia, czy proponowana taryfa bazowa będzie miała charakter wspólnego biletu. Nie określono również harmonogramu jej wdrożenia ani mechanizmu podziału przychodów pomiędzy operatorów.
 
Fundacja ProKolej zaproponowała w tym zakresie wprowadzenie jednolitej taryfy obowiązującej wszystkich operatorów PSO oraz ustanowienie neutralnego administratora systemu wspólnego biletu. Wskazano również na konieczność zapewnienia interoperacyjności systemów sprzedaży, obowiązkowego uczestnictwa operatorów w systemie oraz niedyskryminacyjnego dostępu do kanałów dystrybucji, zgodnie z zasadą FRAND.
 
Dane, informacja pasażerska i interoperacyjność

W części odnoszącej się do obsługi pasażerów zidentyfikowano również problem braku spójnego systemu zarządzania danymi i informacji pasażerskiej. Plan nie określa bowiem standardów udostępniania danych rozkładowych, sprzedażowych i operacyjnych w formacie otwartym oraz w czasie rzeczywistym.
 
W celu ograniczenia barier w integracji systemów i rozwoju usług multimodalnych zaproponowano wpisanie do Planu obowiązku wdrożenia standardów wymiany danych i ustanowienia nadzoru nad systemem informacji pasażerskiej w ramach Krajowego Punktu Dostępu. Obowiązki informacyjne w tym zakresie powinny obejmować nie tylko operatorów, ale również zarządców infrastruktury i dworców.

W obszarze relacji z klientami wskazano także na konieczność wprowadzenia mierzalnych wymagań jakościowych, obejmujących niezawodność, komfort podróży, bezpieczeństwo oraz standard obsługi pasażerów na wszystkich etapach podróży.
 
Monitoring i ewaluacja Planu

Ostatnią z uwag zgłoszonych do projektu był brak narzędzi służących do monitorowania i ewaluacji realizacji Planu. Dokument nie przewiduje bowiem wskaźników efektywności ani procedur okresowej aktualizacji założeń.
 
W tym obszarze Fundacja sformułowała postulat obejmujący przygotowanie odrębnego rozdziału poświęconego monitorowaniu realizacji i okresowej aktualizacji Planu. Mechanizm w tym zakresie umożliwi bieżącą ocenę funkcjonowania rynku, efektywności wydatkowania środków publicznych oraz wprowadzanie korekt w odpowiedzi na zmiany rynkowe.

Konkluzja

W podsumowaniu swojego stanowiska Fundacja ProKolej podkreśliła, że przekazane uwagi mogą być pomocne w uzupełnieniu projektu i przekształceniu go z dokumentu o charakterze ogólnym w konkretne narzędzie polityki transportowej państwa. W opinii organizacji kluczowe wyzwania dotyczą modelu kontraktowania, efektywności finansowania, relacji PSO–rynek komercyjny oraz integracji systemowej w obszarze taryf, sprzedaży i danych. Uzupełnienie Planu o spójne, mierzalne i transparentne rozwiązania jest warunkiem stworzenia konkurencyjnego i stabilnego rynku kolejowych przewozów pasażerskich w Polsce.