Fundacja Republikańska: Kilka uwag do raportu NIK o nieruchomościach PKP SA

Z raportu Najwyższej Izby Kontroli wynika, że:

• Około 33 tys. nieruchomości gruntowych o powierzchni 25,3 tys. ha, nie posiadało uregulowanego stanu prawnego. Oznacza to, że w przypadku jednej trzeciej wszystkich nieruchomości PKP (około 25% areału) nie można na podstawie księgi wieczystej lub innych dokumentów ustalić, kto jest ich właścicielem, a w konsekwencji – do czasu sądowego uporządkowania spraw własnościowych nie można takich nieruchomości sprzedać lub obciążyć hipotekami. Jak zobaczymy niżej, kwestia hipotek ma szczególnie istotny wymiar.
• Na 167 pracowników Oddziału Dworce Kolejowe realizujących w 2009 r. zadania związane bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami dworcowymi, zaledwie 9 (5,4%) posiadało odpowiednie wykształcenie, a w 2010 r. (do 30 września) jedynie 12 na zatrudnione 172 osoby. Nie wymaga to chyba szerszego komentarza.
• Zarząd PKP SA nie uregulował w pełni zasad oddawania do odpłatnego korzystania zbędnych nieruchomości kolejowych przez podległe mu jednostki organizacyjne. Procedury w tym zakresie posiadały bowiem jedynie 3 jednostki zarządzające nieruchomościami: Oddział Dworce Kolejowe oraz 2 spośród 11 Oddziałów Gospodarowania Nieruchomościami funkcjonujących do dnia 30 czerwca 2010 r., a po przeprowadzonej z dniem 1 lipca 2010 r. reorganizacji - z 6 OGN.

Jak w tych warunkach poradziło sobie PKP SA?

Z tytułu sprzedaży nieruchomości PKP SA uzyskała w 2008 r. ok. 99,8 mln zł. W okresie objętym kontrolą PKP SA zawarła łącznie 513 umów sprzedaży nieruchomości oraz 19.435 umów najmu i dzierżawy, osiągając przychody w wysokości 204 mln zł. Wydaje się to na pierwszy rzut oka wynikiem przyzwoitym, ale dane są błędne wobec poniższych informacji:

• "Według stanu na 30 września 2010 r. Spółka nie zagospodarowała przeznaczonych na cele komercyjne: ponad 40 tys. nieruchomości gruntowych o powierzchni ok. 24 tys. ha, 14,8 tys. budynków oraz 22,5 tys. budowli. Nie wynajęła przeszło 191 tys. m² powierzchni użytkowej, zbędnej do obsługi pasażerów w 675 obiektach dworcowych." Oznacza to ni mniej ni więcej, że realizacja planu zagospodarowania poszczególnych rodzajów majątku zbędnego wynosiła od 5 do 67%. Nie wynajęto ponad 60% zbędnej do obsługi pasażerów powierzchni dworców kolejowych.
• Na zorganizowanych łącznie 1151 przetargów, jedynie w 150 postępowaniach wpłynęły oferty od potencjalnych nabywców. Zdaniem NIK wina nie leży jednak wyłącznie po stronie PKP, gdyż główną przyczyną takiego obrotu sprawy są przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, które zobowiązywały do organizacji przetargów nawet jeśli poszczególne nieruchomości cieszyły się niewielkim zainteresowaniem.
•  Nie realizując sprzedaży nieruchomości w wielkościach założonych przez Radę Ministrów na lata 2009 – 2010, PKP uzyskała wpływy niższe od planowanych łącznie o 862 mln zł (tj. o 81%).
• PKP SA nierzetelnie realizowała zadania w zakresie windykacji przeterminowanych należności z tytułu zagospodarowania nieruchomości, których kwota przekroczyła 787 mln zł.

W rezultacie ponoszone przez PKP SA koszty podstawowej działalności operacyjnej dotyczące nieruchomości przeznaczonych na cele komercyjne, przewyższały znacznie, bo aż o 263 miliony złotych przychody uzyskiwane z ich zagospodarowania. I trudno się dziwić, że osiągając taki wynik spółka PKP SA nie miała "zdolności do uregulowania przez Spółkę przypadającego na lata 2009-2010 zadłużenia w kwocie 1 mld 66 mln zł", co w konsekwencji doprowadziło do przerzucenia ciężaru spłaty zadłużenia na budżet państwa.
Na co zwraca uwagę, a co pominął NIK?

Zdaniem kontrolerów brak pełnego uregulowania przez Zarząd PKP SA zasad oddawania w najem lub dzierżawę zbędnych nieruchomości (jak wspomniałem zasady takie obowiązują tylko w niektórych jednostkach organizacyjnych) prowadzi do dowolności decyzyjnej i sprzyja korupcji. Najwyższa Izba Kontroli nie podzieliła złożonego w tej sprawie przez Zarząd Spółki wyjaśnienia, że "W przypadku najmu/dzierżawy tak różnorodnych obiektów, jakimi zarządza PKP SA, utworzenie bardziej szczegółowych, „centralnych” uregulowań przyniosłoby odwrotny skutek, stanowiąc barierę w zagospodarowaniu dużej części nieruchomości."

Raport niezupełnie wyczerpujący

Zapewne spostrzeżenia NIK są trafne, ale wydaje się, że niepełne. Zjawiska korupcji nie powinniśmy przeceniać, nawet NIK mówi o korupcjogenności, a nie o przypadkach korupcji i twardych dowodach. Dlatego moim zdaniem pierwszoplanowym skutkiem braku jasnych zasad postępowania jest, jak wskazuje życiowe doświadczenie, bezwład i - po ludzku całkiem zrozumiała - niechęć do podejmowania jakiegokolwiek ryzyka. Każda decyzja może się okazać pułapką, każdy krok może wprowadzić na minę. Pamiętajmy, że zarządzanie nieruchomościami kolejowymi odbywa się w ramach wysoce zbiurokratyzowanej, zhierarchizowanej i mimo wszystko podlegającej politycznym łupom struktury. Trudno więc dziwić się, że podstawową zasadą jest „nie wychylać się”, lecz przeczekać, aż problem sam się rozwiąże lub ktoś inny podejmie decyzję. Gdy zaś koniecznie trzeba ją podjąć, to czyni się to po długotrwałym analizowaniu każdego przecinka i często bezproduktywnym szukaniu dziury w całym. Jeśli dodamy do tego kilka szczebli decyzyjnych to powolność machiny PKP przestanie dziwić. Szkoda, że kontrolerzy nie przyjrzeli się temu bliżej, ich wnioski mogłyby być wielce pożyteczne.

W raporcie zabrakło również analizy struktury organizacyjnej i jej przydatności do założonych celów i planów. Szkoda też, że NIK nie wziął pod lupę tych szczątkowych regulacji, które odnoszą się do komercyjnego wykorzystania nieruchomości i nie przeanalizował ich efektywności. Warto byłoby bowiem usłyszeć na przykład czy kompetencje się nie dublują, ile czasu pochłania przygotowanie i doprowadzenie do poszczególnych transakcji, ile czasu trwa procedura ich zatwierdzania przez Zarząd (jeśli takie zatwierdzenie jest wymagane), jak wiele transakcji nie dochodzi do skutku i co jest tego przyczyną. Przydałoby się również wyjaśnienie przyczyn tak niskiego odsetka pracowników merytorycznie przygotowanych do obsługi nieruchomości, bo samo stwierdzenie tego faktu może poruszyć serca, ale nie zmieni istniejącego stanu rzeczy.

Zabrakło ponadto analizy jak w omawianym zakresie funkcjonuje minister właściwy do spraw transportu, który zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji, komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” wyraża zgodę na dokonanie przez PKP SA czynności prawnych związanych z zagospodarowaniem na cele komercyjne zbędnych nieruchomości kolejowych, o wartości rynkowej przekraczającej w złotych równowartość kwoty 50.000 euro (w przypadku najmu/dzierżawy chodzi o równowartość rocznego czynszu). NIK ustalił, że minister wykonywał swoje obowiązki prawidłowo, tj. w sposób legalny, gospodarny, celowy i rzetelny.

"Sporządzona w tych sprawach dokumentacja obejmowała, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2c ustawy o PKP, wnioski zawierające informacje określające: przedmiot rozporządzenia z wyszczególnieniem danych ewidencyjnych identyfikujących składniki aktywów trwałych; wartość rynkową przedmiotu rozporządzenia; sposób rozporządzenia; podmiot na rzecz którego następowało rozporządzenie; uzasadnienie gospodarcze czynności prawnej oraz załączniki, o których mowa w art. 18 ust. 2d przywołanej ustawy. Stwierdzono ponadto, że działania Ministra w przypadku zbadanych dwóch decyzji odmownych, dotyczących niewyrażenia zgody na zagospodarowanie w sposób komercyjny nieruchomości kolejowych przez firmy: P. oraz J.A. miały na celu zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa."

Wniosek? W dokumentach wszystko się zgadza - i dobrze, to też sukces. Warto byłoby jednak sprawdzić ile czasu trwa procedura uzyskania decyzji ministra, jak często i z jakich najczęściej powodów minister wydaje zgody warunkowe (tzn. uzależnione od wprowadzenia zmian do uzgodnionych już wcześniej warunków transakcji). Być może są to powody poważne, wymagające rozwiązań systemowych, a być może warunki formułowane przez ministra są przykładem wspomnianego powyżej zjawiska szukania dziury w całym. Tego się nie dowiedzieliśmy.

Pomyłka czy kompromitacja?

Przedstawione powyżej fakty i wnioski mówią nam nieco o PKP i pokazują czego nie wiemy a moglibyśmy i powinniśmy wiedzieć. Z raportu NIK możemy jednak dowiedzieć się sporo i o innych instytucjach, w tym o samym NIK. Poza wspomnianym brakiem dokładności co do liczby kolejowych nieruchomości w kompletne zdumienie wprawia dokonana przez NIK analiza niepowodzenia komercyjnego zagospodarowania nieruchomości przy ul. Ordona w Warszawie, gdzie PKP i PKO BP Inwestycje Sp. z o.o. planowały wspólnie wybudować osiedle mieszkaniowe.

"Ustalenia kontroli wykazały jednak, że z powodu nieuzyskania decyzji o warunkach zabudowy, projekt zagospodarowania nieruchomości przy ul. Ordona w Warszawie nie został zrealizowany. Powodem niewydania takiej decyzjiprzez władze Miasta St. Warszawy, był brak planu zagospodarowania przestrzennego terenów, na których miało powstać omawiane osiedle mieszkaniowe. [podkreślenie moje – MB] Tym samym do czasu uzyskania omawianej decyzji realizacja przedsięwzięcia została wstrzymana."

Kontrolerom NIK najwyraźniej umknął fakt, że od 2003 roku decyzja o warunkach zabudowy jest alternatywą dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydaje się ją jedynie wówczas, gdy planu miejscowego nie ma. A zatem brak planu miejscowego nie jest przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy! Przeszkodą byłoby uchwalenie takiego planu, wówczas decyzja byłaby zbędna, a inwestorowi wystarczyłoby pozwolenie na budowę. Jaki jest zatem prawdziwy powód niepowodzenia inwestycji? To pytanie do NIK.

Z raportu NIK wynika, że PKP ma poważne problemy i jest zarazem poważnym problemem dla obywateli, którzy w przedstawionym kontekście występują w charakterze podatników, a nie pasażerów. Jeśli jednak wczytamy się w raport dokładniej to dojdziemy do wniosku, że rozwiązanie wielu z tych problemów leży w gestii rządu i parlamentu, a zatem poza PKP. W szczególności konieczna jest koordynacja oczekiwań Ministra Transportu i Ministra Finansów oraz rzetelna, uwzględniająca praktyczne skutki, analiza ustawodawstwa. Czy raport NIK natchnie rząd do wprowadzenia koniecznych zmian? Biorąc pod uwagę jak rzadko rekomendacje NIK wcielane są w życie, można mieć poważne wątpliwości. Z drugiej strony, można mieć nadzieję, że nadciągający głęboki kryzys finansów publicznych w końcu zmusi rząd do zaprowadzenia porządku.