Wyniki kontroli NIK

Najwyższa Izba Kontroli – mimo stwierdzonych nieprawidłowości – pozytywnie ocenia działalność skontrolowanych jednostek w zakresie finansowania budowy infrastruktury portowej oraz dróg zapewniających dostęp do portów od strony lądu i morza, w latach 2004 - 2007 (I półrocze).

W badanym okresie systematycznie wzrastały nakłady na budowę i utrzymanie infrastruktury portowej oraz infrastruktury dostępu do morskich portów, jednak w ocenie NIK przedstawiony wzrost wydatków przyczynił się jedynie do zahamowania dalszej dekapitalizacji tej infrastruktury, nie spowodował natomiast istotnej poprawy jej stanu technicznego. W tej sytuacji NIK zwraca szczególną uwagę na fakt, iż skontrolowani inwestorzy nie wykorzystywali w całości dostępnych środków na finansowanie rozwoju infrastruktury portowej oraz infrastruktury usprawniającej dostęp do portów. Projekty inwestycyjne były przygotowywane i realizowane ze znacznymi opóźnieniami, co oddala szanse szybkiej poprawy konkurencyjności polskich portów na międzynarodowym rynku usług, a także stwarza zagrożenie utraty części środków, zwłaszcza z Unii Europejskiej. W okresie objętym kontrolą wykorzystano średnio zaledwie ok. 75% dostępnych funduszy. Ocena ta dotyczy aż 11 spośród 14 skontrolowanych podmiotów.

W 2006 roku, w porównaniu do lat 2004 i 2005, nakłady na budowę i utrzymanie infrastruktury portowej oraz infrastruktury dostępu do morskich portów wzrosły odpowiednio o 38,3% i 14,6%. W ciągu trzech lat (2004 – 2006) odnotowano: 80% wzrost wydatków na budowę, modernizację i utrzymanie infrastruktury portowej; dwukrotny wzrost wydatków na poprawę połączeń drogowych z portami; stabilność wydatków na budowę, modernizację, naprawy i utrzymanie linii kolejowych do portów morskich, poniesionych przez PLK (na 2007 r. zapisano na ten cel kwotę 597,8 mln zł, czyli ponad pięciokrotnie więcej niż w 2006 r.); a także 24% wzrost wydatków ze środków budżetowych, poniesionych przez urzędy morskie na finansowanie budowy, modernizacji i utrzymania obiektów infrastruktury zapewniającej dostęp do portów od strony morza (z 60,9 mln zł do 75,6 mln zł).

Dostępne środki nie zostały jednak wykorzystane w pełni, głównie z powodu opóźnień w realizacji zadań rzeczowych, zwłaszcza procedur w zakresie projektów współfinansowanych z funduszy UE i udzielania zamówień publicznych (opóźnienia z powodu odwołań i protestów wynosiły nawet 7 miesięcy). Ĺšródłem opóźnień był także niewystarczający nadzór – sprawowany przez skontrolowane jednostki nad dotrzymywaniem umownych terminów przez wykonawców prac budowlanych (m.in. autostrady A1 i drogi ekspresowej S3). Rezultatem opóźnień realizacji zadań rzeczowych jest zbyt mały udział płatności w kwotach dofinansowania projektów inwestycyjnych z funduszy UE, co stanowi realne zagrożenie utraty części środków z tych funduszy. [Ostateczny termin złożenia wniosku o refundację środków pomocowych UE mija 30 czerwca 2008 r., a według stanu na koniec czerwca 2007 r., przeciętny udział dokonanych płatności w kwotach dofinansowania realizowanych projektów wynosił ok. 30% w zarządach morskich portów, ok. 31% w urzędach morskich, ok. 34% w zarządach miast i ok. 64% w GDDKiA.] Tymczasem w świetle wyników kontroli, szacunkowe potrzeby finansowe na dokończenie realizacji zadań inwestycyjnych wynoszą ok. 14 mld zł. Największe potrzeby finansowe (ok. 85%) dotyczą projektów umożliwiających dostęp do morskich portów od strony lądu. Bez istotnego usprawnienia procesu inwestycyjnego oraz znacznego przyspieszenia tempa wzrostu środków finansowych, przeciętny czas realizacji już rozpoczętych inwestycji może trwać jeszcze ok. 11 lat, a inwestycji drogowych nawet 16 lat.

W porównaniu z wynikami kontroli z 2004 r. stan techniczny badanej infrastruktury w czerwcu 2007 r. przedstawiał się następująco:

a) przeciętny stopień zdekapitalizowania obiektów portowych nadal wynosił ok. 60% (konkretnie w starym porcie w Gdańsku stopień dekapitalizacji majątku przekroczył 70%, w portach Szczecin i Świnoujście sięgał 66%, a w Gdyni 63%),

b) parametry techniczne infrastruktury (zbyt małe głębokości basenów portowych, niewystarczająca długość oraz dopuszczalne obciążenie nabrzeży, a także niewystarczająca wytrzymałość dróg i placów składowych), utrudniały bądź uniemożliwiały zmiany w wielkości i strukturze przeładunków. Zauważalny jest wzrost obrotów ładunkowych w polskich portach morskich (w 2006 r. o 1,4%), jednak w ostatnich dziesięciu latach był on znacznie wolniejszy niż w innych portach Regionu Morza Bałtyckiego. Pod tym względem wyprzedzają nas nie tylko porty zachodnioeuropejskie (np. niemieckie), ale również wschodniobałtyckie (np. estońskie i litewskie). W kontrolowanym okresie nastąpił wzrost przeładunków w portach estońskich o ok. 241%, litewskich o 116%, łotewskich o 54%, niemieckich o 31%, natomiast w polskich – tylko o ok. 23%;

c) ponad 50% zbadanych odcinków dróg (prowadzących do morskich portów) było w złym i niezadowalającym stanie technicznym. Z wyjątkiem odcinków nowo wybudowanych bądź zmodernizowanych, skontrolowane drogi charakteryzowały się głównie niższą od wymaganej nośnością. Nie wykonano w zaplanowanych terminach większości zadań przy budowie autostrady A1 (mającej istotne znaczenie dla poprawy dostępu do portów w Gdańsku i Gdyni) oraz drogi ekspresowej S3 (mającej podstawowe znaczenie dla portów Szczecin i Świnoujście). Zadania te mają być realizowane dopiero po 2010 r. ;

d) pogorszył się stan techniczny linii kolejowych, prowadzących do portów morskich, co skutkowało wprowadzaniem ograniczeń eksploatacyjnych. W latach 2004 2007 łączna długość odcinków linii kolejowych na których wprowadzano różnego rodzaju ostrzeżenia wzrosła o 7,5%, a czas jazdy pociągów wydłużył się o 44,1%. Przykładowo na linii Chorzów Batory – Tczew w 2007 r. było 79 ograniczeń prędkości na zaledwie 45 km, co wydłużyło czas jazdy pociągów o ok. 115 min. Skrajne przykłady skutków złego stanu technicznego linii kolejowych to trasa Pruszcz Gdański – Gdańsk Port Północny, gdzie ze względu na zły stan podtorza na 12,5 km linii dwutorowej zamkniętych było aż 9,5 km torów (tj. 76%) oraz zamknięcie połączenia kolejowego od stacji PKP Kołobrzeg do miejscowego portu morskiego (ostatnie przewozy towarów do portu transportem kolejowym wykonano tam w 2004 r.). Jedną z przyczyn złego stanu technicznego infrastruktury kolejowej, utrudniającego dostęp do portów morskich jest drastycznie mała pomoc ze środków publicznych, przeznaczana na jej utrzymanie (dla porównania w Polsce wynosi ona ok. 2 tys. € rocznie/1 km linii, w Czechach - 6 tys. €, Francji 52 tys. €, a w Niemczech 91 tys. €);

e) niezadowalająca jakość lub brak infrastruktury dostępu do portów od strony morza spowodowała m.in. różnego rodzaju ograniczenia żeglugi i niepełne wykorzystanie infrastruktury portowej, czego dobitnym przykładem jest aktualna sytuacja portu Elbląg, który od maja 2006 r. praktycznie nie funkcjonuje, a wykorzystanie nowo wybudowanych - kosztem ok. 100 mln zł - obiektów, (m.in. miejsca odpraw paszportowo celnych i terminal towarowy) jest znacząco ograniczone.

NIK pozytywnie ocenia działalność ministrów właściwych do spraw gospodarki morskiej w zakresie przygotowania strategii i programów rozwoju infrastruktury transportu morskiego oraz zapewnienia współfinansowania z funduszy UE (SPOT). Niewystarczający w opinii Izby był natomiast nadzór tych ministrów nad terminowością realizacji przedmiotowych projektów przez beneficjentów środków z funduszy UE, co stanowi m.in. warunek refundacji wydatków, poniesionych na realizację projektów inwestycyjnych, współfinansowanych z tego źródła. W rezultacie braku właściwego nadzoru, według stanu na koniec czerwca 2007 r., beneficjenci środków UE otrzymali z tytułu refundacji zaledwie 30,9% łącznej kwoty dofinansowania projektów. Skutkować to może obowiązkiem zwrotu niewykorzystanych środków pomocowych.

Stwierdzone w toku niniejszej kontroli nieprawidłowości w wymiarze finansowym dotyczyły ogólnej kwoty 2.053,9 tys. zł., z czego 2.049 tys. zł Urząd Morski w Słupsku wydatkował z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W opinii NIK na prognozowanie, programowanie i planowanie rozwoju portów morskich negatywnie wpływa pozostawanie znacznych terenów poza władaniem zarządów tych portów (ok. 64%). Utrudnia to pozyskiwanie gruntów pod inwestycje portowe i wydłuża przygotowywanie projektów inwestycyjnych do realizacji. Propozycje zarządów morskich portów, dotyczące wprowadzenia m.in. obowiązku zasięgania opinii zarządów portów o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji zlokalizowanych w granicach portów (przed wydaniem decyzji) czy obligatoryjnego współdziałania gmin z zarządami portów przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego w granicach portów nie są uwzględniane przy kolejnych nowelizacjach ustawy.

Zobacz skót audiowizualny z konferencji NIK-u, na której przedstawiono wnioski z kontroli (9MB)

Szczegółowa informacja o wynikach kontroli