Projekt cennika PKP PLK 2018/19 a przewoźnicy towarowi [analiza]

Problematyka stawek dostępu do infrastruktury kolejowej od lat pozostaje jedną z podstawowych kwestii podnoszonych przez branżowych ekspertów i praktyków. Temat szczególnie mocno wraca „na tapetę” każdej wiosny, kiedy PKP PLK przedkładają prezesowi UTK projekt cennika na kolejny rozkład jazdy.

Wówczas przewoźnicy oraz branżowe organizacje dokonują analiz mających na celu przewidzenie bezpośrednich skutków ekonomicznych przedkładanego cennika na operacje kolejowe. Przedłożony w tym roku projekt jest pod tym względem szczególnie interesujący, gdyż – o ile zostanie przyjęty – dokona sporego przewrotu zarówno w odniesieniu do wysokości stawek, jak i struktury cennika. (Krytyczną opinię w sprawie cennika przygotowały już Koleje Mazowieckie, Koleje Dolnośląskie, Koleje Śląskie i Przewozy Regionalne. Artykuły na ten temat można znaleźć tutaj - dop. red.)

Z punktu widzenia przewoźników towarowych na większości przeanalizowanych tras opłaty za korzystanie z torów ulegną zauważalnej, kilkuprocentowej obniżce, na większości tras przeanalizowanych przez ZNPK. Przy czym, popierając kierunek obniżki stawek, równocześnie należy podkreślić zaniepokojenie zarówno wciąż zbyt wysokim, ogólnym poziomem stawek, będącym rezultatem kwalifikacji do bazy kosztowej wątpliwych elementów kosztowych, jak również samą strukturą cennika (zmniejszeniem liczby kategorii, wprowadzeniem mark-up’u).

Mark-up’y

Bardzo ciekawym aspektem jest próba wprowadzenia mechanizmu narzutów na stawki (tzw. mark-up’y), ponad poziom wynikający z kosztów bezpośrednich. Podstawowa bowiem zasada dotycząca kalkulacji stawek to zapis dyrektywy 34/2012/UE, z którego wynika, że „opłaty za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu”. Równocześnie jednak, w art. 32 wzmiankowanej dyrektywy, pojawia się możliwość kalkulacji stawek na nieco wyższym poziomie: „w celu odzyskania całości kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury państwo członkowskie może, jeżeli kondycja rynku to umożliwia, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasad, gwarantując przy tym optymalną konkurencyjność segmentów rynku kolejowego.

Poziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych (…)”. Ideą stojącą za tym przepisem jest możliwość zwiększenia przychodów zarządcy infrastruktury ze strony przewoźników (i zmniejszenie tym samym poziomu dotacji z budżetu państwa), ale tylko wówczas, gdy tego typu podwyżka nie spowoduje odpływu towarów i pasażerów do innych segmentów transportu.

Jest to mechanizm logiczny, z tym że musi być bardzo precyzyjnie wyważony, tak by nie wykluczyć z kolei żadnego segmentu rynku. Naturalne jest, że niektóre segmenty wykazują o wiele niższą elastyczność cenową, podczas gdy inne bardzo wrażliwie reagują na każdą, najdrobniejszą zmianę stawki.

Tymczasem propozycja PKP PLK w tym zakresie dokonuje bardzo ogólnego podziału na kategorie: przewozów towarowych innych niż intermodalne, przewozów intermodalnych oraz przewozów pasażerskich. Tak ogólny podział budzi spore wątpliwości branżowych ekspertów, jako że agreguje w ramach przewozów towarowych innych niż intermodalnych grupy towarów o skrajnie różnej elastyczności i odporności na agresywną konkurencję drogową. Między innymi z tego powodu podobny projekt cennika nie został zatwierdzony przez prezesa UTK rok temu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wprowadzenie mark-up’ów nie było poprzedzone żadnymi konsultacjami z uczestnikami rynku. Poprzedni projekt cennika przewidujący mark-up’y został szeroko skrytykowany przez branżę, zarówno ze względu na finalny efekt dla przewoźników (wyższe opłaty), jak również z powodu wad strukturalnych. Jedną z nich było wprowadzanie mark-up’u w oparciu o analizę, co do której pojawił się szereg – nierozwianych w dyskusji – wątpliwości merytorycznych. Warto nadmienić, że w efekcie tego PKP PLK odstąpiły od wprowadzania mark-up’u i dawały do zrozumienia, że instrument ten nie będzie wprowadzany co najmniej w najbliższej, trzyletniej perspektywie, tj. do momentu przeprowadzenia kolejnej analizy.

Tymczasem po roku przewoźnicy są zaskoczeni powrotem do koncepcji mark-up’u o podobnej filozofii – tj. w szczególności bez rozbijania przewozów towarowych na węższe grupy towarów (o różniącej się między sobą elastyczności cenowej). Należy podkreślić, że prawodawstwo unijne wyraźnie wskazuje, że zarządca infrastruktury może podnosić stawki ponad poziom kosztów bezpośrednio ponoszonych jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, o ile rynek to wytrzyma. Tymczasem trudno nie zauważyć, że masy różnorakich asortymentów towarów transportowane są głównie transportem drogowym, co dość wyraźnie udowadnia, że rynek nie wytrzymuje obecnego, zbyt wysokiego poziomu stawek.

Rozumiejąc sens rozwiązania opartego o mark-up, należy jednak odnieść je do szerszego kontekstu. Jak wynika z danych UTK, towarowy transport kolejowy systematycznie traci udziały w rynku. Spadają również wolumeny: w latach 2004-2016 kolej straciła 22% przewożonej masy. Dla porównania, transport drogowy w tym samym czasie wzrósł o 54%, a cała gospodarka o ponad 60% . Oznacza to, że rynek nie wytrzymuje nawet obecnego poziomu opłat.

Kategoryzacja

Równocześnie trudno nie odnieść się do troski przewoźników pasażerskich regionalnych, którzy obawiają się wzrostu poziomu opłat na skutek wprowadzenia cennika wg przygotowanego projektu. Z jednej strony, dotychczasowy poziom opłat ponoszony przez przewoźników towarowych należał do najwyższych w Europie (niemal dwukrotnie przekraczając unijną średnią), natomiast opłaty dla przewoźników pasażerskich były poniżej tej średniej i istotnie poniżej poziomu opłat notowanych na sieciach największych kolei europejskich. Jednakże, kształtując poziom opłat dla przewoźników pasażerskich (zarówno dalekobieżnych, jak i regionalnych), należy mieć na względzie, podobnie jak w odniesieniu do mark-up’u, możliwość konkurowania przewoźników kolejowych z transportem drogowym (głównie indywidualnym). W tym kontekście potencjalny wzrost opłat dla przewoźników regionalnych jest niepokojący.

Z punktu widzenia przewoźników towarowych wzrost opłat dla przewoźników regionalnych jest szczególnie groźny w odniesieniu do przewozów realizowanych po liniach będących w najgorszym stanie technicznym. W przeszłości często bowiem było tak, że zawieszenie przewozów pasażerskich na danej linii skutkowało zmniejszeniem nakładów na utrzymanie i prowadziło do śmierci technicznej, zamknięcia, a nierzadko również fizycznej likwidacji linii.

O ile więc dotychczasowy podział ciężaru opłat ponoszonych przez przewoźników towarowych i pasażerskich nie odzwierciedlał poziomu kosztów ponoszonych bezpośrednio jako rezultat przewozów pociągami i był w tym względzie niekorzystny dla przewoźników towarowych, o tyle operacja dochodzenia do właściwych proporcji powinna odbywać się w sposób wyważony.

Od strony kształtu cennika dużą wątpliwość budzi w tym kontekście ograniczenie liczby kategorii linii kolejowych do czterech, co w automatyczny sposób podnosi o jedną kategorię rangę najgorszych linii. Co więcej, istotnym przesunięciom podległy również linie kategorii 4. W efekcie, bardzo istotnemu wzrostowi (+273%, ponad 7700 km) podległa łączna długość linii kategorii 3.

Kwalifikacja kosztów personelu związanego z prowadzeniem ruchu

Fundamentalnym i wciąż nierozwiązanym problemem w odniesieniu do stawek jest ich ogólny zbyt wysoki poziom. Szacunki ZNPK mówią, że stawki są zawyżane o ok. 50% ponad poziom wynikający z kosztów bezpośrednich. W tym kontekście największy udział spornych kosztów jest związany z zatrudnieniem personelu związanego z prowadzeniem ruchu.

Najistotniejszą wagową wątpliwość w odniesieniu do projektu cennika budzi powoływanie się przez PKP PLK (w dokumencie pt. „Zasady ustalania stawek…”) na „zespół ekspertów PKP PLK”, który dokonał oceny poszczególnych pozycji kosztowych PKP PLK pod kątem ich kwalifikowalności do tzw. bazy kosztowej. Nie jest jasne, czy chodzi o ekspertów zewnętrznych, czy zespół projektowy składający się z własnego personelu zarządcy, choć literalne brzmienie sugeruje tę drugą możliwość. Biorąc więc pod uwagę, że chodzi o zespół składający się z pracowników wewnętrznych zarządcy, należy pamiętać, że PKP PLK w przeszłości własnymi siłami dokonywała kalkulacji, które następnie były prawomocnie uchylane przez sąd (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego z 30 grudnia 2016 r.; sygn. akt. VI ACa 1386/15). Wydaje się właściwe, aby prezes UTK, w toku podejmowania decyzji, nie zadowolił się subiektywną opinią zarządcy (podpartą ekspertami wewnętrznymi lub zewnętrznymi), lecz by dokonał szczegółowej weryfikacji zasadności kwalifikacji poszczególnych pozycji do puli kosztów bezpośrednich.

Wydaje się również, że przyjęta przez PKP PLK metodologia wciąż stara się abstrahować od wyraźnie określonego w dyrektywie 34/2012/UE przepisu wskazującego na konieczność (dla celów kwalifikacji do bazy kosztowej) powstawania tych kosztów jako „rezultatu przejazdu pociągu”. W tym kontekście błędne wydaje się kwalifikowanie kosztów personelu związanego z prowadzeniem ruchu w części, w jakiej pozostaje on „czynnie zaangażowany” w obsługę pociągu. Bezsprzecznie personel ten (dróżnicy przejazdowi, dyżurni ruchu, zwrotniczowie, nastawniczowie) jest bezpośrednio związany z prowadzeniem ruchu kolejowego, ale wg najlepszej branżowej wiedzy (z której wynika, że personel ten w zasadniczej części jest wynagradzany za miesiąc pracy bez względu na liczbę obsłużonych pociągów) nie jest możliwe wykazanie powstawania tych kosztów w następstwie przejazdu pociągu.

W tym kontekście szczególnej uwadze należy poddać koszty personelu związanego z prowadzeniem ruchu kolejowego. Jak wynika bowiem z opisu PKP PLK przedstawionego w „Zasadach ustalania stawek…”: „ W przypadku nieprzydzielenia tras pociągów na danych odcinkach linii kolejowych, nie ma potrzeby angażowania pracowników na wyżej wymienionych stanowiskach na posterunkach ruchu znajdujących się na tych odcinkach linii. Dyżurni ruchu, nastawniczowie, zwrotniczowie oraz dróżnicy przejazdowi wykonują wówczas pracę na innych odcinka linii kolejowych, na których rzeczywiście w danym przedziale czasowym odbywa się ruch pociągów.” Czytając dokładnie powyższe sformułowanie, można wysnuć wniosek, że w sposób jednoznaczny same PKP PLK przyznają, że koszty wzmiankowanego personelu są tylko przerzucane pomiędzy konkretnymi odcinkami, ale sumarycznie, na poziomie globalnych kosztów spółki, nie dochodzi do ich wyłączenia z bazy kosztowej.

Drugim kierunkiem analiz powinno być porównanie, w ujęciu sieciowym (czyli na poziomie całej PKP PLK) poziomu kosztów wynagrodzeń wzmiankowanego personelu dla dwóch okresów istotnie różniących się poziomem pracy eksploatacyjnej (w tym dokonanie podziału tych kosztów w przyjętych okresach na koszty bezpośrednie i koszty niekwalifikowalne). Istotą „bezpośredniości” kosztu nie jest bowiem sposób alokacji w systemach kontrolingowych PKP PLK, lecz możliwość całkowitego pominięcia tego kosztu w przypadku braku ruchu pociągu. Proponowany przez PKP PLK koncept kwalifikacji „kosztu stałego (…) ponoszonego wówczas, gdy na (…) linii faktycznie przejeżdżają pociągi” jako kosztu bezpośredniego nie wydaje się uprawniony. Poniekąd potwierdzają to same PKP PLK przyznając, że przyjęły metodę, z której wyliczony sumaryczny czas przekroczył czas wynikający z dostępnego zasobu czasu pracy wynikającego z umów o pracę, i następnie dokonały odpowiedniej korekty, tak by ten czas nie był przekroczony. W innym zaś miejscu PKP PLK stwierdzają, że w ich opinii brak ruchu to sytuacja odnosząca się do rozkładu jazdy, a nie np. kilkugodzinnego czy kilkudniowego braku pociągów na danej linii (ze względu np. na bardzo niską przepustowość odcinkową). Oznaczałoby to, że koszty pracowników związanych z prowadzeniem ruchu na danej linii – pomimo że nie są oni czynnie zaangażowani w obsługę jakiegokolwiek pociągu – obciążą przewoźnika, który przejedzie po danej linii za kilka dni.

Podsumowanie

Podsumowując, należy wskazać, że PKP PLK przygotowały bardzo ciekawy i wywołujący sporo kontrowersji projekt cennika. Z jednej strony przewiduje on wyraźne, przeciętnie 5-procentowe obniżki kosztów dostępu dla przewoźników towarowych, i to musi zostać podkreślone jako niezwykle pozytywny element i krok w kierunku odbudowy konkurencyjności sektora. Z drugiej, wprowadzenie mechanizmu mark-up’u, a także zmiany w zakresie kategoryzacji pokazują, że struktura cennika może być bardzo łatwo modyfikowana w przyszłości, co budzi duże obawy o „tymczasowość’ obniżki. Wreszcie, przewoźnicy regionalni alarmują, że ich stawki istotnie idą w górę. Biorąc pod uwagę zarówno opinie wszystkich interesariuszy rynku, jak również bardziej formalno-prawne wymagania odnośnie do cennika, przed prezesem UTK stoi niezwykle trudne zadanie wyboru „mniejszego zła”.