Wyraźnie widać, że system administracyjno-prawny otaczający inwestycje nie jest skuteczny. A to wymaga interwencji władzy ustawodawczej i rządu. Tak więc „strzelanie” do PKP PLK czy GDDKiA jest nie do końca właściwe, gdyż są oni zmuszeni działać w okolicznościach, które można porównać do biegu terenowego przez przeszkody na czas z zawiązanymi oczami - piszą Anna Żyłka i Janusz Zubrzycki eksperci Zespołu Doradców Gospodarczych TOR.
Drogowcy vs kolejarze
Niedawno na łamach „Gazety Wyborczej” dokonano kolejnej próby analizy przyczyn słabego wykorzystania funduszy unijnych przeznaczonych na inwestycje kolejowe. Już nie po raz pierwszy porównano stan zaawansowania projektów kolejowych oraz inwestycji drogowych, stawiając drogowców za wzór do naśladowania. Należy jednak pamiętać o tym, że oba rodzaje inwestycji znacząco się od siebie różnią. Inwestycje drogowe sprowadzają się w zasadzie do budowy nawierzchni i infrastruktury wokół, a inwestycje kolejowe to nie tylko modernizacja torów i budowa dworców. Należy pamiętać o kwestiach łączności, bezpieczeństwa, interoperacyjności. Dla skrócenia czasu podróży pasażerów nie wystarczy zmodernizowanie linii, trzeba też dysponować nowoczesnym taborem, który będzie w stanie osiągać odpowiednie prędkości. Inwestycje kolejowe nie sprowadzają się tylko do modernizacji linii przez PKP PLK. Wiele projektów kolejowych musi być realizowane przy współpracy z przewoźnikami i samorządami. Pod uwagę brać należy cały system komunikacyjny danej aglomeracji. Projekty liniowe są powiązane z projektami taborowymi, a te z kolei z projektami dotyczącymi komunikacji miejskiej. Przykładem mogą być chociażby inwestycje w Krakowie (przebudowa Dworca Głównego i linii kolejowej realizowana jest przez PKP PLK, PKP Przewozy Regionalne oraz Gminę Wieliczka), czy budowa łącznicy do lotniska Modlin (gdzie współpracować muszą spółka Mazowiecki Port Lotniczy Warszawa – Modlin, Samorząd Województwa Mazowieckiego, przewoźnik Koleje Mazowieckie oraz PKP PLK).
Komisja Europejska bardzo zwraca uwagę na komplementarność projektów. Jej organ doradczy, Inicjatywa Jaspers, która odgrywa niebagatelną rolę w procesie uzgodnień zanim wniosek o dofinansowanie zostanie zatwierdzony, nie wyda pozytywnej opinii dopóki projekty nie będą ze sobą współgrały. To znacznie przedłuża fazę przygotowawczą inwestycji. Nie należy się zatem dziwić, że prace budowlane rozpoczynają się po ok. 3-4 latach od rozpoczęcia prac przedrealizacyjnych. A już na pewno nie należy stawiać drogowców za niedościgniony wzór, gdyż nieprawidłowości podczas budowy, opóźnienia w oddawaniu do użytku poszczególnych odcinków dróg, ujawnione po zrealizowaniu inwestycji wady, to coraz częstsze problemy z tego typu projektami. Trzeba pamiętać, że nie wystarczy otrzymać środki unijne, należy je wydać w sposób właściwy, gdyż nieprawidłowa realizacja inwestycji może również skutkować zwrotem dotacji.
Obiektywne bariery realizacji inwestycji
Nie do końca można się również zgodzić się z tezą Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, iż przeszkody strukturalne w realizacji inwestycji zostały usunięte. Prawo cały czas daje organizacjom ekologicznym możliwość przedłużania procedury oceny oddziaływania na środowisko. Obecnie praktyką jest blokowanie wydania decyzji poprzez zgłaszanie się kolejnych organizacji jako strony w postępowaniu. W zamówieniach publicznych nadal jedynym w praktyce dającym się zastosować kryterium w przetargu jest cena. Co nadal powoduje, iż wygrywają wykonawcy oferujący zrealizowanie inwestycji po zaniżonych cenach i są oni później zmuszeni szukać oszczędności w kosztach materiałów, pracy, czy też żądać zapłaty za roboty dodatkowe. Również proces oceny wniosków o dofinansowanie nie został uproszczony. Oceną dokumentacji aplikacyjnej zajmuje się obecnie nie tylko instytucja do tego wyznaczona (czyli Centrum Unijnych Projektów Transportowych), ale również organ doradczy Komisji Europejskiej tj. Inicjatywa Jaspers (mimo tego, iż formalnie ma on tylko wspierać beneficjentów). Choć pomoc Jaspers nie jest warunkiem koniecznym pozyskania dofinansowania, praktyka w zakresie inwestycji transportowych wskazuje, iż bez akceptacji ze strony Jaspers, nie zostanie podpisana umowa o dofinansowanie. A proces oceny trwa długo, co nie dziwi, zważywszy na fakt, iż zgodnie z raportem rocznym Inicjatywy, w 2010 r. w biurze Jaspers na Europę Północną (tj. dla Polski i państw bałtyckich), znajdującym się w Warszawie, do oceny projektów z dziedziny transportu było zatrudnionych 7 ekspertów, podczas gdy na liście projektów indywidualnych POIiŚ, sama PKP PLK ma ich ponad 50. W świetle powyższych problemów trudno się dziwić kolejarzom, że szukają rozwiązań eliminujących długi proces przygotowania inwestycji tj. chcą uzyskać możliwość dotowania inwestycji rewitalizacyjnych.
Wina kolejarzy
Oczywiście przyczyną opóźnień realizacji projektów kolejowych nie są wyłącznie obiektywne okoliczności. Kolejarze również ponoszą część winy. Przykładowo, w PKP PLK częste zmiany na stanowiskach dyrektorów projektów, niedostateczne opłacanie kadry odpowiedzialnej za realizację inwestycji, zmieniający się system realizacji projektu (niekonsekwentne stosowanie outsourcingu w projektach w obecnej perspektywie finansowej tj. np. zlecanie realizacji prac studium wykonalności firmom zewnętrznym przy jednoczesnym istnieniu w PKP PLK komórki, która te studia koryguje i składa opracowane przez wykonawców wnioski o dofinansowanie do odpowiednich instytucji) to tylko niektóre z problemów. Aby wyeliminować te przeszkody i przyspieszyć proces realizacji inwestycji konieczne byłyby duże zmiany strukturalne tj. wybranie jednego z dwóch rozwiązań: wynajęcie firm zewnętrznych do zarządzania całym projektem lub zatrudnienie do kierowania inwestycjami w PKP PLK ludzi, którzy mają doświadczenie w zarządzaniu, a niekoniecznie doświadczenie wyłącznie w pracy na kolei. Oczywiście wybór każdej z tych opcji wymagałby zmiany podejścia i znacznych nakładów finansowych. Wydaje się, że to jest element nie do przejścia w obecnym otoczeniu wewnętrznym (związki zawodowe, struktura, możliwości finansowe itp.) i zewnętrznym (ustawa kominowa) PKP PLK.
Co dalej ze środkami unijnymi?
Podsumowując, mamy ciekawy obraz inwestycji kolejowych. Projekty są realizowane po zaniżonych cenach, co odbija się negatywnie na jakości i czasie realizacji każdego z etapów procesu inwestycyjnego. Częste zmiany kadrowe, biurokracja wewnątrz PKP PLK, bariery administracyjne i formalno-prawne, przynoszą efekty w postaci opóźnień. Wina nie leży zatem wyłącznie po stronie kolejarzy, lecz jest to problem systemowy.
Warto przypomnieć, iż w podobnym otoczeniu funkcjonują „drogowcy”. Może i wydają pieniądze szybciej, ale czy lepiej? Wykonawcy schodzący z placu budowy, pękające jezdnie, pofalowane nowe odcinku autostrad, ciągłe remonty i naprawy oddanych do użytku odcinków, opóźnienia w budowie większości dróg, które miały powstać na EURO 2012 to najczęstsze problemy.
Wyraźnie widać, że system administracyjno-prawny otaczający inwestycje nie jest skuteczny. A to wymaga interwencji władzy ustawodawczej i rządu. Tak więc „strzelanie” do PKP PLK czy GDDKiA jest nie do końca właściwe, gdyż są oni zmuszeni działać w okolicznościach, które można porównać do biegu terenowego przez przeszkody na czas z zawiązanymi oczami.
Należy też pamiętać, że bieg po unijne dotacje jeszcze się nie zakończył. Praktyka wskazuje, że zawsze najwięcej pieniędzy jest wydawanych pod koniec okresu finansowania. Zamiast zarzucać się wzajemnie oskarżeniami, należałoby pomyśleć, które inwestycje na obecnym etapie są gotowe do realizacji. Jeśli nie są to modernizacje linii kolejowych, to może warto zainwestować w rewitalizacje, tabor, albo chociażby bliżej przyjrzeć się, czy nie ma potencjału dla rynku intermodalnego w Polsce. Chcielibyśmy wierzyć, że 2016 r. przywitamy z rozbudowaną siecią autostrad oraz nowoczesną i szybką koleją.
Zapisz się do newslettera:
