Brytyjski model organizacji przewozów regionalnych

Zanim o organizacji przewozów regionalnych – kilka istotnych dementi odnośnie do mitów, które żyły i w różnym stopniu nadal żyją.

Pierwszy natury ogólnej – koleje powstawały jako firmy prywatne, na ogół koncesjonowane przez władne publiczne, tak na wyspie, jak i w dużej mierze na kontynencie. Nacjonalizacja miała różne przyczyny. W Europie kontynentalnej – zwłaszcza  na ziemiach polskich pod zaborami – odbyła się przed I wojną światową. Na wyspie – zaraz po II wojnie światowej, kiedy znacjonalizowano około setki towarzystw kolejowych i powołano British Railways. W tym czasie w Polsce nacjonalizowano już tylko prywatne resztki – linie kolejowe takie jak np. Chabówka – Zakopane czy Kraków – Kocmyrzów/Mogiła.

Drugi mit to obawy, że prywatyzacja  powoduje likwidację sieci. Może spowodowałaby, może nie, ale już nie było czego redukować. Zasadnicza redukcja sieci brytyjskiej miała miejsce w latach 1960-1970 pod rządami państwowych British Railways.  W roku 1900 było około 30 tys. km linii, w 1960 niewiele mniej bo 27 tys., a w 1970 już tylko 18 tys. Tylko do 1963 r. lord Beeching, kierujący BR, zlikwidował niemal 13 tys. km torów,  2000 stacji i 70 tys. miejsc pracy. Sam musiał odejść w 1964 r., został lordem, a proces likwidacyjny kontynuowano. Oszczędności i poprawa finansów BR okazały się jednak mniejsze niż planowano. Natomiast u początków prywatyzacji w 1993 r. było 16 tys. km linii i tyle jest nadal, zdarzały się drobne reaktywacje. Obecnie odczuwalny jest brak infrastruktury i jest on barierą dla zaspokojenia dynamicznego wzrostu popytu na przewozy pasażerskie, ale to nie Beeching jest winien. Przewozy na prowincji, gdzie pracowała jego siekiera, są niewielkie, za to brakuje przepustowości w Londynie i okolicach. Krótkie perony uniemożliwiają wydłużenie pociągów, a ciaśniejsza niż na kontynencie skrajnia nie daje większych szans na wagony piętrowe. Trwa więc kosztowna przebudowa węzła kolejowego w Londynie, perony stacji czołowej na północnym brzegu Tamizy wydłużono tak, że znajdują się na moście. W jedynym tunelu kolejowym dla Thameslink przez centrum z południa na północ Londynu (nie licząc Overground we wschodnim Londynie) wprowadza się sygnalizację, zapewne ERMTS, ale nie dla mitycznej interoperacyjności, tylko dla umożliwienia zmniejszenia teoretycznego odstępu pomiędzy pociągami do 2 minut, rozkładowo do 2 min 30 sek., czyli 24 pary na godzinę. Trwa budowa Crossrail – tunelu wschód – zachód na terenie miasta dublującego w istocie centralną linię metra, ale wychodzącą poza miasto.

Trzeci mit to rzekome obniżenie poziomu bezpieczeństwa. Liczba wypadków i ofiar w pierwszej  dekadzie po prywatyzacji był najniższa w historii, w kolejnej nadal maleje, a na generalnych wykresach trendu poziomu bezpieczeństwa fakt prywatyzacji jest niewidoczny, za to widać, że z dekady na dekadę koleje są coraz bardziej bezpieczne. 

Czwarte nieporozumienie to nazywanie całości procesu prywatyzacją kolei, co i sam wyżej uczyniłem.  W pierwszym podejściu w 1993 r. faktycznie dokonano podziału BR na infrastrukturę, firmy taborowe (Rolling Stock Operating Company, ROSCO) oraz operatorów towarowych (z taborem, Freight Operating Company, FOC).

Prywatny kapitał nie był zainteresowany

Prywatna struktura infrastruktury w formie giełdowego Railtrack nie trwała długo. Zakończyła się, przy czym konieczność owego zakończenia jest czasem kwestionowana, przekształceniem w Network Rail (NR) – specyficzną strukturę „spółki bez akcjonariuszy”, którą w naszym prawie chyba najlepiej odzwierciedla fundacja założona przez Skarb Państwa z Radą reprezentującą różne środowiska. Rząd zachowuje wpływ, zwierając kontrakt, zwłaszcza że znacząca część wpływów NR – w 2013 r. 62% –  to granty (dotacje), a istotnym elementem finansowania inwestycji są kredyty, gwarantowane wpływami, które z kolei są gwarantowane dotacjami i zapewnieniem, że taryfy za dostęp będą odpowiednie dla ich obsługi.  Koszty finansowe (spłata odsetek) to obecnie około 25% kosztów NR. W istocie NR jest na utrzymaniu rządu, albo wprost, albo poprzez takie dotowanie przewozów pasażerskich aby zapewniły one pełne pokrycie kosztów. Wpłaty TOC to ponad 27% wpływów NR. Operatorzy towarowi – FOC – pokrywają symboliczne koszty krańcowe uruchomienia pociągu, poza liniami wyłącznie towarowymi, gdzie muszą pokryć także koszty stałe. Ich udział we wpływach NR wynosił ostatnio 1,3%.

Poza nielicznymi wyjątkami nie udało się pozyskać kapitału prywatnego do finansowania infrastruktury. Interesujący ewenement to uwzględnienie we franszyzie – umowie na obsługę połączeń pasażerskich (chodzi o przewozy obejmujące m.in. linie do Oksfordu) – budowy łącznicy, która umożliwi uruchomienie alternatywnej trasy Londyn – Oksford i zwiększenie liczby połączeń. W pakiecie tej umowy franczyzobiorca (operator) zobowiązał się do budowy liczącej niewiele kilometrów łącznicy pomiędzy istniejącymi i mało używanymi liniami, a władze publiczne gwarantują mu możliwość odzyskania nakładów. Umowę zawarto na 20 lat, okres spłaty wynosi jednak lat 40, tak więc kolejny operator będzie musiał rozliczyć się z obecnym.

Operatorzy towarowi (FOC) są realnie komercyjnymi firmami, korzystają z niskich opłat za infrastrukturę i ich rozwój przebiega na zasadzie biznesowej, co nie zmienia faktu, że po przejęciu największego fragmentu po towarowej BR – operatora EWS –największym operatorem (narodowym przewoźnikiem?) Wielkiej Brytanii jest DB Schenker.

Franszyzy na przewozy

Przewozy pasażerskie zorganizowano poprzez ogłoszenie przetargów na tak zwane franszyzy, czyli zbiór usług na grupie linii kolejowych. Firma, która wygrywa (Train Operating Company – TOC), mogła leasingować tabor od ROSCO, mogła też być i na ogół była zobowiązana do inwestycji taborowych. Czasami przy okazji przetargu – jak ostatnio na obsługę Szkocji – pojawia się też zobowiązanie do przejęcia personelu po dotychczasowym operatorze. Jest faktem, że po kilku latach od pierwszego rozdania franszyz koleje brytyjskie miały najmłodszy tabor w Europie. Franczyzodawcą jest na ogół rząd centralny.  W Wielkiej Brytanii poza autonomią Szkocji i Walii oraz zupełnie odrębnym przypadkiem Irlandii Północnej nie ma samorządu lokalnego na poziomie wyższym niż powiat (hrabstwo) złożone z niewielkich gmin (parafii), które nie mają swojej biurokracji, albo zintegrowana administracja miasta i okolicznych terenów wiejskich łącząca funkcje hrabstwa i gminy. Takie uprawnienia mają też dzielnice Wielkiego Londynu. Anglia nie ma swoich władz autonomicznych, co czyni sytuację trochę asymetryczną. Natomiast rada i major Wielkiego Londynu zostały zniesione za rządów Margaret Thatcher i wtedy nawet odpowiedzialność za metro przeszła do Departamentu Transportu, czyli rządu centralnego. W terenie istnieją lokalne władze transportu publicznego (PTA), coś na kształt przymusowych związków komunalnych, ale ich główna odpowiedzialność to koordynacja rozkładów autobusów. Mogą jednak ze swego budżetu wesprzeć operatora w zamian za zwiększenie liczby usług. Nie są to jednak znaczące i częste przypadki. Labour odtworzyła samorząd Londynu, który objął oczywiście metro, miał uprawnienia PTA i w rozkładzie były pociągi, przy których było napisane, że są uruchomiane na zlecenie Londynu. Następnie Londyn upominał się o franszyzy kolejowe położone choćby częściowo w metropolii. Gdyby zrealizować ten postulat w pełni, major Wielkiego Londynu odpowiadałby za dobrze ponad połowę pasażerskiego ruchu kolejowego na Wyspie. Skończyło się na oddaniu mu jednej franszyzy, która w większości mieściła się w granicach metropolii.

Po początkowym zainteresowaniu inwestycje taborowe kapitału prywatnego są generalnie poniżej oczekiwań, choć lepsze niż w przypadku infrastruktury. Nowe wielkie programy taborowe są realizowane przez rząd.

Niektóre franszyzy mają charakter wybitnie terytorialny i są w istocie kawałkami tortu ze środkiem w Londynie. Inne dotyczą linii dalekobieżnych, ale na 22 TOC tylko 3 można uznać za czysto dalekobieżne (long distatnce według klasyfikacji ORR – brytyjskiego regulatora), 5 jako czysto regionalne (regional), a 6 określane jako London & South Est, L&SE, to w zasadzie linie aglomeracyjne, 4 mają charakter mieszany (razem 15). W Polsce jednak L&SE byłyby klasyfikowane jako regio, gdyż klasa aglo w zasadzie nie występuje. W Wielkiej Brytanii też nie ma co mówić o dużej różnicy, gdyż średnia odległość podroży L&SE to 26,5 km, a regio 32,5. Struktura franszyz ulega zmianie, gdyż prowadzona jest polityka ich integrowania i ograniczania sytuacji, gdy jakaś linia służy równocześnie większej liczbie operatorów (franszyz).

Poza tą klasyfikacją pozostają czterej operatorzy działający na zasadzie otwartego dostępu, który podobnie jak w naszym prawie wymaga zezwolenia regulatora (ORR). Jeżeli wyłączyć z tego rachunku (i) Eurostar – operatora ekspresów jadących przez Eurotunel do Paryża i Brukseli oraz (ii) realizującą połączenia lotniskowe do Gatwick i Heathrow spółkę zależną do zarządu lotnisk BAA (odpowiednik naszego przedsiębiorstwa Polskie Porty Lotnicze, ale sprywatyzowany), pozostają dwie Open Access Company (OAC), które jednak realizują wyłącznie połączenia dalekobieżne i o znikomym udziale w rynku  (0,6% w całości, 1,8% w dalekobieżnych).

Dominacja przewozów regio oraz L&SE jest widoczna nie tylko w liczbie franszyz, ale zwłaszcza w liczbie pasażerów. O ile long distance w sezonie 2012/2013 przewiozły 128 mln, to L&SE przewiozły łącznie 1033 mln, a regio 341 mln. W dekadzie nastąpił wzrost około 1,5-krotny w każdym rodzaju przewozów, a liczba ogółem przekroczyła 1,5 mld (z tego niemal 1,4 mld to Regio i L&SE) pasażerów rocznie. Jest to historyczny rekord kolei brytyjskich, przewyższający jeszcze do niedawna notowane jako rekordowe lata tuż po wojnie, gdy motoryzacja jeszcze nie była tak powszechna. Jest to też najwyższe tempo wzrostu w Europie w dekadzie. Jak widać, w ponad 2/3 składają  na nie przewozy do i z Londynu.

Usługi publiczne z dofinansowaniem

Przewozy regionalne i aglomeracyjne są więc realizowane wyłącznie jako usługi publiczne, finansowane przez rząd centralny lub władze autonomiczne oraz z biletów, zlecane w drodze przetargu firmom w zasadzie prywatnym. Zarówno ceny biletów, jak i  dopłaty do pasażerokilometra należą do jednych z wyższych w Europie, pasażer płaci średnio 11 pensów za km, władze publiczne dopłacają 7, a więc prawie 40%.

Przetargi początkowo dotyczyły okresu 7-letniego, w kolejnych podejściach wydłużono okres do 10 lub więcej lat, a we wspomnianym przypadku  inwestycji infrastrukturalnej nawet do 20 lat. Umowa określa wymagania jakościowe, często dość szczegółowo, co zmniejsza samodzielność TOC w podejmowaniu decyzji co do charakteru usług. Rząd bywał oskarżany o mikrozarządzanie, ale nie zgadza się na zwiększenie swobody  operatorów, gdyż stoi na stanowisku, że jako płatnik ma prawo wymagać i musi te wymagania definiować. Rząd finansuje też niezależną organizację Passanger Focus, która publikuje oceny poszczególnych operatorów według kilkudziesięciu kryteriów, opracowywane na podstawie cokwartalnego badania opinii na próbie kilkudziesięciu tysięcy pasażerów, zaś ORR ogłasza rankingi punktualności.

Pewnym wyróżnikiem kolei brytyjskich wobec kontynentu jest zachowanie cyklicznego i stałego rozkładu jazdy. Na wielu liniach regio i aglo część tabeli od szczytu porannego po popołudniowy jest identyczna w każdej godzinie. Są trzy tabele dla każdej linii – święto, sobota i dzień powszedni, ale na nich już nie ma dziesiątek odnośników, kiedy pociąg kursuje, a kiedy nie. W rezultacie średnia liczba pasażerów w pociągach brytyjskich kształtuje się na poziomie około 125 pasażerów na pociąg, regio – 68, L&SE – 123, dalekobieżne – 156, na co składa się także wożenie powietrza, byle dotrzymać cyklu. Wre Francji rozkład jest o wiele bardziej skomplikowany ze względu na liczne wyjątki powodowane np. przez szkolne ferie ale dzięki zmniejszeniu liczby pociągów w dniach niższej frekwencji daje im to około 200 pasażerów w pociągu. Generalnie efektywność ekonomiczna kolei brytyjskich nie jest najwyższa, ale osiągnięto nie tylko rekord ilościowy, ale i poprawę ocen pasażerów.

Kto właściwie jest operatorem kolei regionalnych i aglomeracyjnych na Wyspie? Na rynku franszyz, także regio oraz L&SE, jest mniej firm niż franszyz i wydzielonych do ich obsługi TOC, gdyż niektóre korporacje dzierżą po kilka franszyz i TOC. Są to najczęściej firmy autobusowe, które powstały w latach 80. po deregulacji i prywatyzacji rynku przewozów autobusowych.

Według stanu na 2013 r. największy udział – 29,4% pasażerów, 3 franszyzy regio oraz L&SE  miała  Govia – spółka brytyjskiego operatora autobusowego z Keolis, będąca ramieniem międzynarodowym francuskiej SNCF.

Druga grupa – First – ma 22,2% pasażerów w 5 franszyzach regio lub L&SE i jednej dalekobieżnej. Rozpoczynała także od operacji autobusowych. Jedną z franszyz dzieli z Keolis.

StageCoach to firma, której początki sięgają dosłownie pojedynczej linii autobusowej obsługiwanej osobiście przez szkockiego kierowcę – Briana Soutera, który po deregulacji kupił autobus i z siostrą podającą kanapki i napoje pokazał, że można w cywilizowany sposób wozić ludzi autobusem na dłuższym dystansie. Dziś to właściciel koncernu, obejmującego m.in. Polskiego Busa, a na kolei brytyjskiej trzech franszyz, każdej w innym sektorze, a w spółce z Virigin Group czwartej – dalekobieżnej. Razem 19,4% pasażerów.

Kolejne trzy franszyzy z grupy regio lub L&SE, a także jedna dalekobieżna należą do spółki Serco (brytyjska firma świadcząca różne usługi dla sektora publicznego) z Abellio, która jest zagranicznym ramieniem państwowych kolei holenderskich. W pierwszym podejściu jedną franszyzę L&SE – Chiltren Railways – objęła niemiecka DB Regio. Jednak po przejęciu przez DB Arrivy znalazła się ona w tej spółce, przez co kontrolowana przez DB Arriva ma trzy franszyzy, po jednej w każdej kategorii i 6% pasażerów. Arriva zaczynała jako firma rodzinna od handlu samochodami, potem stała się jedną z większych firm autobusowych działającą w 12 krajach.

DB i SNCF wożą Brytyjczyków

Co ciekawe, 54% pasażerów brytyjskich jeździ pociągami firm, w których większy lub mniejszy udział mają państwowe koleje z kontynentu: DB, SNCF lub koleje holenderskie. Zarządy tych kolei chętnie inwestują jako inwestorzy prywatni za granicą, broniąc się jednocześnie przed otwarciem rynku w ich krajach ojczystych, co powoduje zasadne pytania Brytyjczyków, kiedy będą mogli brać udział w przetargach we Francji. Z ostatnich wiadomości wynika, że przetarg na operatora Crossrail w Londynie wygrała firma z Hongkongu. 

Na przykładzie StageCoach widać, że operowanie autobusami i pociągami nie jest postrzegane jako z zasady konkurencyjne.  Mało tego – przedstawiciele firmy twierdzą, że na niektórych trasach mają obydwa rodzaje transportu, gdyż kolej jest droższa, ale szybsza i daje wyższy komfort, a autobusy są dla pasażerów, którzy są gotowi jechać dłużej, w nieco skromniejszych warunkach, ale taniej, i obie te nisze należy zajmować. Czy Polski Bus przyjmie taką taktykę w Polsce? 

Jak widać ani franszyzy, ani tym bardziej firmy, które o nie zabiegają w przetargach, nie specjalizują się w określonym segmencie przewozów. W przypadku bankructwa lub zerwania umowy do czasu kolejnego przetargu operacje realizuje państwowa firma – DOR Ltd. Spółka DOR – Direct Operating Railways, czyli Koleje Operowane Bezpośrednio – przez rząd, bez zlecania firmie franczyzobiorcy w drodze przetargu jest nadzorowana przez Departament Transportu (ministerstwo) i obecnie wykonuje tylko operacje dalekobieżne na linii wschodniego wybrzeża. Fakt, że zarówno efektywność ekonomiczna, jak i jakość są dobre, ożywił dyskusję na temat renacjonalizacji franszyz, a w każdym razie zaniechania przetargu. Krytycy wskazują, że jednak poziom zadowolenia pasażerów ma tendencję zniżkową, a postulaty mają charakter związkowo-polityczny. Jest prawdopodobne, że co prawda będzie przetarg na franszyzę obecnie obsługiwaną  przez DOR, ale rozważa się możliwość, aby DOR mogła występować w przetargu na tę i na inne franszyzy, co oznaczałoby możliwość łagodnej renacjonalizacji także przewozów regio i aglo.

Zważywszy na trudności i napięcia pomiędzy NR oraz operatorami dyskutuje się też decentralizację zarządzania infrastrukturą i silniejsze związanie oddziałów NR z operatorami regionalnymi i aglomeracyjnymi.

Pozycja kolei w transporcie publicznym jest bardzo silna i trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie Londynu bez kolei, która sięga dalej niż metro, ale na niektórych kierunkach potoki pasażerów są porównywalne. Jeżeli coś jest jednoznaczne w lekcji brytyjskiej, to właśnie rosnąca rola kolei w obsłudze dużej metropolii i jednocześnie rosnące znaczenie, jeżeli nie dominacja, przewozów aglomeracyjnych, a w praktyce także regio wokół metropolii w  całym segmencie przewozów pasażerskich, przy czym są one realizowane wyłącznie w formie  franszyz, czyli usług publicznych z konkurencją o rynek, ale nie na torach.